PPP项目在实施过程中因考古、疫情、政策调整、规划调整、征拆及概算预估不足等原因导致严重超概(超概10%以上)的情形时有发生。针对PPP总投严重超概问题，现结合工作中遇到的实际案例进行总结及建议，希望在遇到类似问题时对大家有所裨益。
一、超概原因分析及超概费用测算
超概的原因应合理且必须，满足“国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因”、“投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化的”。超概费用的测算应全面，除了导致的直接工程费用增加外，红线外增加的征拆费用，人工、材料费调差，施工时序关系变化增加的措施费及工程费，新增的相关监测费，服务期延长导致的监理费、造价咨询服务费，以及建设期利息、预备费的增加等均应充分考虑。调概的程序复杂、时间较长，发生需要调概的情形时，应充分考虑新增的各类合理费用，一次调整到位。
二、落实超概资金来源
PPP项目融资责任在社会资本方，因此一般在合同中会约定超概费用由社会资本方筹集并计入项目总投资，纳入PPP范围。但在实操过程中，一般会遇到以下问题：1.在调概程序完成前，银行只会按原概算批复金额并结合资本金比例计算贷款额度，超概部分无法对应提取银行贷款;2.严重超概时，政府支出责任将超出原财政承受能力论证的支出责任，财政部门一般会要求重新编制两评一案。重新编制、批复概算，并依据调整后的概算重新进行两评一案编制、评审、批复并更新入库信息，等同于项目前期准备阶段重新来一遍，往往需要大半年甚至更长时间。
为了节省时间，保证项目不停工，可以考虑超概资金来源由PPP融资(纳入PPP总投)、城建资金(除财政收入外，也可以是通过发行专项债、一般债筹措资金)或其他资金来源共同承担，即同一项目资金来源可以由多种模式或渠道组合。以某项目为例，增加投资资金来源如下：
1.区级资金：承担包括项目骑线房屋红线外的征拆费，项目红线范围外的文物保护费用以及按权属面积分担的管理中心征地费。
2.PPP项目公司：按原概算金额的10%计算的增加投资纳入PPP项目总投资(充分利用PPP模式，尽可能降低财政资金压力)，在运维期按照付费公式及支付节点按效付费：包括建设期利息，受地质情况影响的盾构掘进入岩费。
3.市级城建资金：通过逐年安排预算解决剩余增加投资。
三、明确项目增加投资部分的实施业主与参建单位
关于增加投资部分是否需要另行招标是一个无法避免的问题。如果该等增加属于独立的项目范围，建议与原PPP实施内容剥离，采用传统模式(包括但不限于PPP或施工总承包)，另行招标。如果该等增加与原PPP实施内容不可切割，难以剥离重新组织招标，建议参照《招标投标法实施条例》第九条(4)款“需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求，可以不进行招标”。如果不另行招标，建议由原报批单位(政府平台公司)作为该项目增加投资部分的实施业主，原参建单位继续实施工程建设，通过城建资金安排逐年拨付至平台公司;平台公司参照PPP合同相关内容与参建单位协商确定主要内容(如增加投资部分的工程造价下浮比例不得低于该PPP项目合同约定的造价下浮率等)，并与参建单位签订合同、支付协议等，经跟踪审计单位审核后据实支付。
四、完善项目审批手续
鉴于项目增加投资金额较大(已超原批复概算的10%)，根据《政府投资条例》(国令第712号)第二十三条：“因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定……”，由原报批单位(平台公司)对该工程的调整方案及资金来源，报原初步设计审批单位核定，资金来源调整为采用PPP模式和城建资金(或其他资金来源)，城建资金投资部分的实施业主为平台公司。如果调整后的投资概算仍超投资估算的10%，根据《政府投资条例》(国令第712号)第十二条：“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”，由原报批单位(平台公司)将重新编制的《项目可行性研究报告》或《补充报告》递交原审批部门重新履行审批手续，原审批部门重新评估审核，审核通过后出具新的《项目可行性研究报告》或《补充报告》的批复或调整批复。
综上，一个切实可行的超概处理方案，既要确保程序合规，落实资金来源，给中标社会资本方实施超概部分的信心;同时也要兼顾可操作性，重新进行立项、初设及概算批复、两评一案调整及审批、公开招标、签项目合同自然是最合规的，但周期太长且中标单位可能不是原社会资本方，可能导致项目停工以及其他纠纷。
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