1 PPP模式下项目招标方式的适用
PPP模式被用于基础设施的建设和公共产品及服务的提供，并需要使用政府财政资金偿还项目投资。依据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)的规定，PPP项目采购的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购;项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式;公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
PPP项目的招标，包括通过招标方式，政府方选择社会资本方，以及项目公司选择融资方、保险方、工程咨询承包商、工程设计承包商、工程施工承包商、工程原材料供应商、项目运营商、产品或服务承销商等的活动。本文所讨论的PPP模式下的项目招投标管理，仅限于政府方选择社会资本方的招投标活动。
2 PPP模式下项目招投标管理的主要问题
2.1 相关法律法规不完善
当前，我国招投标管理的法律法规体系主要有《招标投标法》法律法规体系和《政府采购法》法律法规体系两套法律法规体系。
PPP项目的付费方式由政府付费或者使用者付费，其中，使用者付费不足以偿还全部项目投资，需要政府给予可行性缺口补助。因此，PPP项目需要全部或者部分使用政府财政资金，从现行的法律法规体系来看，属于政府采购行为。PPP项目的主体和核心部分，是基础设施建设工程，依据《政府采购法》的相关规定，其招标投标活动应当适用于《招标投标法》。但是，财政部依据《政府采购法》制订的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，着重规定了PPP项目招标投标活动的实施，因此推断，财政部的意图是PPP项目招标投标活动适用于《政府采购法》。
在发改部门对PPP项目介入较深的一些地方，PPP项目招标投标活动处于发改部门的监管之下，遵从《招标投标法》的相关规定。
可见，在PPP项目招标投标活动法律适用上，尚无统一的、明确的规定，而两个法律法规体系的差别，也给PPP项目招标投标活动带来不便。
同时，除财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》以外，两个法律法规体系均没有专门的关于PPP项目招标投标的配套规范性文件。
2.2 前置工作完成不充分
依据财政部发布的《PPP项目合同指南(试行)》 (财金〔2014〕156号)和国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》(发改投资〔2014〕2724号)两份指南文件，PPP项目在招标之前，应当完成一些前置工作，例如项目建议书的编制和审批、项目可行性研究报告的编制和审批、物有所值评价、财政承受能力论证等。一些PPP项目的前置工作完成得不充分，部分前置工作未进行或者未认真进行，工作成果缺失或者不具有指导价值，造成项目先天不足，留下问题隐患。比如，项目的边界条件不明晰、建设条件不完全具备、预期回报率测算错误，此时招标，一定会在合同执行过程中出现争议和变更。
2.3 招标投标程序不规范
目前，我国招投标领域市场主体的诚信意识还普遍缺乏，招投标过程不规范的问题还很突出。预期收益较好的PPP项目，往往在招标之前就已经由某个社会资本方与政府方达成了合作意向，招标投标活动变成了走程序;预期收益不太理想的PPP项目，社会资本参与的兴趣不大，这样，实际上是限制了社会资本的充分竞争，中标的社会资本有可能不是市场上最适合的社会资本，损害了政府的利益，最终损害了社会公众的利益。这与招标投标活动的目的相背离。比如，中标的社会资本的年回报率为9%，最优社会资本报价的年回报率为8%，政府和公众就需要多承担每年1%的回报率。
2.4 项目情况描述不清晰
由于前期工作的不到位或者不科学，对于项目的研究并不充分，招标文件中关于项目情况的描述就不能非常清晰。关键数据缺失、边界条件含糊，是常常出现的问题。
潜在投标人拿到这样的招标文件，又得不到有效的答疑，就只能根据自己的理解和猜测，作出判断。这些判断往往是不准确、不周全的，与实际情况存在偏差。基于这些判断作出的投标邀约，也是有瑕疵的。一旦中标，这些瑕疵将会引入到签订的项目合同文件中，留下合同争议的风险隐患。
2.5 评标因素设置不合理
经过近几年的发展，我国已经开展的PPP项目的数量已近1万个。分散到31个省级(不算港澳台)333个地级2847个县级行政单位，数量并不多。就单个PPP项目而言，项目的政府方和招标机构的经验非常有限，对于PPP项目的合作模式缺乏全面的理解，对于PPP项目评标应当关注的重点把控得不准确，导致部分评标因素的设置不尽合理。大多数缺乏PPP项目执行经验的地方，PPP项目的招标文件常常是借用其他项目或者其他模式的招标文件，评标因素并不能贴近招标项目的实际需求。
2.6 项目合同签订不严肃
一方面，受上述因素的影响，PPP项目合同文件的条款制订得不严谨，或多或少地存在一些缺陷，不被签约双方发现，或者不被签约双方重视。
另一方面，一些地方的政府公务人员的长官意识还很强烈，缺乏正确的合同意识，认为项目执行过程中，可以随意指令社会资本方修改合同。
第三方面，一些社会资本方缺少必要的诚信意识，为了促成签约，社会资本方可以同意政府方的种种要求，并有当项目实际情况与其预期偏差较大时就撤资逃逸的思想准备。
因此，很多PPP项目的合作双方并不重视合同的严肃性，合同文件签订得不严肃，很容易出现合同争议，影响项目的实施。
3 PPP模式下项目招投标管理的对策措施
3.1 完善相关法律法规
建议立法机构明确PPP项目招标投标活动的法律适用，建议政府行政主管部门出台配套的PPP项目招标投标活动的规范性文件，构建完整的PPP项目招标投标活动法律法规体系，解决现有法律规范不完善不一致的问题。
2019年，国家发展改革委牵头会同有关部门起草了《中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》，并于2019年12月，向社会公开征求意见。2020年9月11日，中国法学会组织相关专家在北京召开《招标投标法(修订草案送审稿)》专家研讨会，对送审稿进行研讨和提出修改完善的意见。送审稿第二条，增加了“属于政府采购范围的招标项目，应当在适用本法的同时，执行《中华人民共和国政府采购法》规定的政府采购政策”的条款，表明立法层面已经在研究统一政府采购领域的招标投标活动的法律适用，即执行《招标投标法》，同时兼顾《政府采购法》的相关政策。送审稿第三条，增加了“采取政府和社会资本合作模式的工程建设项目，达到规定规模标准的，选择社会资本方必须进行招标”的条款，表明立法层面已经在研究将PPP项目纳入必须进行招标的范围。
3.2 充分完成前置工作
现阶段，应当严格按照财政部《PPP项目合同指南(试行)》和国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》的要求，在PPP项目招标之前，认真完成规定的前置工作，切实、透彻地分析项目的建设条件、投资规模、盈利能力、财政承受能力等。建议相关工作交由有经验的中介机构完成。
PPP项目招标人员在编制招标文件前，应当向招标人获取相关信息和数据，核对前置工作是否充分完成。如果发现相关信息和数据有可能影响招标文件编制的，应当及时向招标人提出，请要求招标人补充。
3.3 规范招标投标程序
《招标投标法(修订草案送审稿)》第十四条，增加了“依法必须进行招标的项目，除法律、行政法规或者国务院规定可以进行邀请招标和不招标的外，应当公开招标”的条款，由此，PPP项目的招标，除例外情况外，应当选用公开招标方式。
招标投标活动，必须严格按照法律法规规定的招标投标程序进行。招标人员应当提高职业素养，自觉抵制违规行为，杜绝暗箱操作，不能把招标投标程序当做走过场，切实维护招标投标活动的公平、公正。
3.4 清晰描述项目情况
招标文件必须清晰、准确、全面、详尽地描述项目的情况，尤其是关键数据、项目建设条件及边界条件等，如建设规模及场地条件、政府配套条件及支持政策、政府承诺及监管要求、投资限额及投资回报率限额、付费机制及违约处理机制等。
PPP项目招标人员在编制招标文件时应尽到勤勉的义务，编制招标文件前应当先熟悉项目的相关情况。只有充分了解了项目，才能编制出切合项目实际、具有良好操作性的招标文件。不可将招标人提供的材料简单地套用在模板文件上了事。
PPP项目投标人员在编制投标文件前，应当充分研读招标文件，对于项目情况描述中的不清晰之处，应当及时要求招标人解释，不可随意臆断，影响投标决策。
3.5 合理设置评标因素
PPP项目招标文件中设定的评标办法和评标因素，应当与具体的项目相适应，且应当具有可操作性。一定要摒弃不合理的评标因素设置，比如不合理的地域限制、不合理的资质条件设置、不合理的附加条件等。
建议设置评标因素时，重点考虑社会资本的商业信誉、融资能力、项目组织能力、风险承受能力、投资回报率报价等。
3.6 严肃签订项目合同
制订PPP项目合同条款时，应当充分考虑项目风险因素，尽量制订得严谨、全面、可执行，尽量条款避免遗漏和歧义。
政府方和社会资本方都应当提高合同意识和诚信意识，端正态度，以履行合同为目的，严肃签订项目合同，不可抱有随意更改或随时毁约的思想。
4 结语
PPP项目的招标投标环节，其意义在于选择最合适的社会资本，对于项目的实施至关重要。所有招标人员和投标人员都应该正确、理性、规范地参与项目的招标投标活动，促进PPP模式在我国的健康发展。
参考文献：
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