近日，中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告(2020)》(以下简称“蓝皮书”)。
该蓝皮书显示，PPP模式作为一种政府和社会资本合作的投资模式，近年来为社会资本参与公共基础设施建设与服务提供了良好契机，2020年PPP对于发挥投资关键性作用、扩大内需功不可没。蓝皮书预计，PPP模式在基建市场的占有率，在未来几年内将呈现平稳增长趋势。
PPP市场健康度大幅提升
据财政部PPP中心统计，截至2020年12月31日，财政部PPP在库项目总计13298个，总投资额为19.17万亿元，其中，管理库项目9928个，投资额为15.21万亿元;储备清单项目3370个，投资额为3.96万亿元。
蓝皮书中文章分析认为，通过对近3年在库项目情况的对比分析，可以发现财政部PPP项目2020年呈回升趋势，管理库项目数量近三年来逐年增加。经过数轮规范性监管，PPP市场的健康度得以大幅提升。
与此同时，经济结构转型、中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情等事件加大了中国经济下行压力，基础设施的重要性被频繁提及。2020年底的疫情反复可能影响国内市场，而国际环境的恶劣对国内经济大循环提出更高要求。无论是为社会公众提供更多、更优质的公共服务，还是在宏观经济中发挥促投资、稳增长、带动就业作用，基础设施建设在近几年内将被摆在重要的位置。
蓝皮书中文章观点认为，未来较长一段时期，我国基建投资需求不减，同时2021年作为十四五规划的开局之年，将迎来新一波基建项目规划指引，而基建领域常用的合规模式即为PPP模式和EPC模式。在经济压力明显、投资需求骤增背景下，PPP模式引入社会资本，带来资金和管理经验的优越性相对明显。同时，随着数轮规范管理及多年实施与经验积累，PPP模式在我国的实践越发成熟与规范。
蓝皮书预测，PPP模式在基建市场的占有率，在未来几年内将呈现平稳增长趋势，PPP模式的生命力绵绵不绝，将助力基础设施投资规范有序发展。
呼吁PPP条例尽快出台
虽然当前我国PPP模式发展缺乏统一的PPP立法指引，但基本政策框架已成型，市场逐步趋于理性并向着规范化方向发展。如何加强法治建设，进一步推动PPP改革发展事业高质量发展，是当前PPP改革中急需解决的基础性问题。
北京明树数据公司在蓝皮书中撰文分析，2020年，PPP政策体系进一步完善，疫情爆发以来财政部连续发布了《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》、《关于全国PPP综合信息平台(新平台)上线运行的公告》、《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》等重磅文件，为PPP高质量发展保驾护航，重振市场信心。
目前，业界呼吁尽快出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(下称“PPP条例”)。该条例曾在2017年对外公开征求意见。蓝皮书也对此问题进行了分析。
“我国的PPP制度建设尚不完善，这两年呼声很高的PPP条例迟迟没有出台，实践中对一些法律、规定的解释存在争议。在未来几年内，PPP制度与能力建设还有很大提升和细化空间，制度建设有助于PPP各相关主体，包括政府各部门、投资主体、咨询机构等对PPP的正确理解与共识。”蓝皮书如此分析。
财政部PPP中心主任焦小平在去年举办的第二届中国PPP法律论坛上曾表示，顶层制度设计事关发展全局，出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。我国近年来PPP模式的全面实践以及联合国PPP立法文本的发布，都为PPP条例的制定奠定了基础。
开发性PPP是赋能型PPP
蓝皮书对中国PPP行业发展中的部分热点问题进行了专题研讨,以期为中国PPP从业人员提供理论和实践指导。
中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程在蓝皮书中撰文表示，开发性PPP模式凭借其产业赋能、自我造血、风险对冲和激励相容、可持续等特点，将成为推动新型城镇化建设、产业升级、区域高质量发展和可持续发展的新动能。
文章分析指出，作为融资实践和空间综合开发的有益探索，传统PPP模式在缓解融资压力、改善政府治理、提高公共服务管理水平等方面产生了积极影响，但难以满足当前新型城镇化建设、产业转型升级和区域可持续发展的需要。而以区域可持续发展为目标，以自我造血和空间价值增值为动力，以新增市场价值或新增财力为回报机制的开发性PPP模式作为传统PPP模式的创新性实践，在项目模式选择、投资方向、投资规模、回报机制等方面做出了新的制度安排和策略选择。
文章认为，首先，开发性PPP是赋能型PPP，可通过提供整体解决方案，提高区域发展能力。
开发性PPP不是各个单体PPP项目的简单捆绑，也不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设，而是整个片区或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要素集成，可实现1+1>2。开发性PPP通过提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案，补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板，为合作区域赋能，提升区域发展能力。
其次，开发性PPP模式是自我造血的PPP，通过提升区域发展价值，实现自我造血。开发性PPP以公共服务和产业相融合为核心，将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有效纳入生产体系，将生产要素的潜在生产功能转化为现实生产力，创造增量财富和价值，带动区域经济社会发展和实现财政收入增长，社会资本方通过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。
最后，开发性PPP是风险对冲和激励相容的PPP，不产生政府新增债务风险。开发性PPP通过区域整体性的“集成式开发”，对多个不同风险偏向的子项目进行打包，可以实现风险对冲，减少整体风险。
文章表示，对地方政府来说，通过合作，可增强区域财政能力，不断壮大财政实力;对社会资本方来说，利用自身优势，发展高端产业和实体经济，可源源不断地创造新增收入，实现政府的绩效考核目标，得到相应回报。尽管双方目标有别，但社会资本方目标实现的同时，政府目标也会一并实现：有效推进城镇高质量发展，实现经济增长和社会发展、环境保护的良性循环，这就是激励相容机制的创新。
强调防范化解PPP风险
蓝皮书强调了防范化解PPP风险的重要性，提出规范的PPP项目应当遵循的七个规范条件。
一是准确选择PPP适用项目，防范项目模式选择风险。及时纠正PPP泛化滥用问题，强调PPP项目的公益性，防止商业地产开发、招商引资和纯工程项目借道PPP进行融资，抓好项目的源头管控，科学筛选、量力而行，统筹安排、综合平衡，坚决剔除不适宜采用PPP模式实施的项目，防止PPP项目泛化。
二是合理确定PPP项目参与主体，防范项目法律风险。本级政府融资平台公司作为社会资本方往往无法对项目的价值、风险进行相对独立的判断，应重点警惕本级政府融资平台产生PPP新风险。
三是科学识别项目风险，防范风险分配不当风险。PPP项目的风险管理应遵循共同分担和动态、全过程管理两个基本原则，从项目本身特点、双方对PPP模式的理解以及双方承担风险的意愿和风险管理能力等方面充分识别和评估项目风险。
四是科学设计付费机制，防范责权利不对称风险。应依据项目所属行业、类型、特点、交易结构等设计绩效挂钩机制，在合同中予以明确，并在实施过程中监管落实。
五是加强“两评一案”论证评审，防范政府信用风险。“两评一案”指必须经过详细论证并经财政部门及地方政府审批同意后方可采取PPP模式，建立项目支出责任预警机制，对于未按规定通过两评报告论证或规避10%财政承受能力红线的，不得以PPP名义实施。
六是依法依规依程序实施PPP项目，防范项目实施风险。PPP项目既有增量也有存量项目，只有扎实做好项目前期准备工作，依法依规依程序组织全过程实施，才能有效防范项目实施风险。
七是确保合同满足合规性要求，防范项目异常中止风险。必须坚守合同谈判底线，加强合同内容审查，从政府依法行政和规范运行的角度，就合同生效条件、合同实施条款设置、风险分配与预防条款设置等方面对PPP项目合同的合规性、合理性进行综合分析，提高PPP项目合同识别与管理水平。
对于未来PPP市场的结构调整方向，蓝皮书建议：一是资源反哺区域开发性PPP政策须破题;二是PPP与专项债结合，撬动基建投资助力稳增长等。
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