PPP模式实施至今已经五年多，从众多项目样本来看，项目建设期多有延期滞后，鲜有按期完成或提前，随机选择的十个执行阶段样本项目中，仅有两个是按照合同工期在实施。经验、教训、心得不少，对于一线执行实施的人员来说，最为迫切需求的应该就是一份PPP项目系统的进度管理思路。
PPP项目分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，在识别阶段完成可行性研究报告和立项批复、在准备阶段完成两评一案及政府批准、在采购阶段完成投资人采购和合同签订，在执行阶段完成建设和运营。理论上来说，项目在正式开工前，应获得理想的实施条件，包括合规手续的办理，现场施工条件的满足等等，应该具有充足的工作面，但实务中并不尽然，这也是PPP项目工期多有延期滞后的主要原因之一。
一、PPP项目进度滞后的原因识别与分析
根据项目样本的分析来看，PPP项目工期滞后的原因包括内部因素和外部因素两类，内部因素是指项目本身的问题，外部因素是指项目以外的问题，简析如下：
1.1内部因素分析。
内部因素主要包括规划问题、征地拆迁问题、土地指标问题、合规手续问题、设计问题、融资问题等。
规划问题，规划不定，则无法办理合规施工条件，这是项目源头问题。从样本项目来看，其中广州某PPP项目，即属典型的规划问题导致迟迟无法全面开工的情形，本问题属于政府方原因，其核心为前期识别阶段准备工作不到位，导致后期执行阶段工作无法正常推进。该种情形，项目公司有权根据PPP项目合同的约定，向政府方主张违约责任。
征地拆迁问题，征地拆迁不完成，即不具备全面开工的物理条件。和规划问题相似，大概率是由于政府方前期准备工作未到位，导致拆迁工作不能与项目进度匹配;小概率是由于项目公司不能及时提供征地拆迁款，导致本项工作滞后。对于前面的情形，项目公司可以主张进度延期和适当费用补偿;后一种情形，则政府方有可能追究项目公司违约责任。
土地指标问题，土地指标缺失，则无法办理施工许可。和征地拆迁问题相似，大概率是由于政府方原因导致，小概率是由于项目公司不能及时提供土地相关费用。处理的原则同征地拆迁问题。
合规手续问题，合规手续是全面开工的必要前置条件，如果不具备，则不能顺利全面开工。合规手续包括国企、央企内部的集团审批手续;建设工程合规手续和PPP项目合规手续三类，缺一不可。从样本项目来看，约有36%的项目存在各式合规手续不全的现象，其原因多为政府方原因所导致。该种情形，还有可能导致融资不能的后果。因此，实施机构和项目公司应共同协作，尽快办理。
设计问题，设计不完备，项目公司施工则无据可依。实务中，设计问题多发表现为版本繁多，未经图审，无蓝图，初步设计概算存在问题等，其本源为输入条件不明确，或输入条件多变，且该项问题大概率为政府方原因[1]。该种情形下，项目公司应积极推动解决，若形成后果的，则可以向政府方主张工期和费用补偿。
融资问题，资金不到位，后继无力，导致工期滞后。而融资不能的因素，又分为社会资本的原因，政府方的原因及外部金融形势的影响等。其中，大概率为社会资本的原因，如银行要求社会资本抵押、担保或增信，社会资本资信条件不足等;小概率为政府方的原因，如规划不定、土地指标缺失等导致四证不全，缺少人大决议等，不能满足银行放贷的刚性要求;小概率是因为金融形势变化，如2018年底的金融紧缩，导致融资条件急剧变化等[2]。各方应根据原因，逐项消除，直至融资到位。
1.2外部因素分析。
外部因素主要包括金融形势导致的融资不能，以及不可抗力等。
金融形势的变化，可能会导致预期的融资就位受到影响，在没有备选方案的情况下，极有可能会影响项目进度，该种情形在样本项目中约占20%。但金融形势的变化不属于不可抗力，其责任还在于社会资本，因为，为了避免违约责任，社会资本方一般可以采用临时股东借款的情况应急处理[3]。
不可抗力，如本次疫情。这种情形属于小概率事件，但若发生，应按照PPP项目合同的约定，以及相关政策的规定，及时办理相关手续，即可。
二、项目公司系统性进度管理的要点提示
明确进度滞后的根本原因之后，进度管理即相对简单和容易，其核心是事前策划、准确的起始点、事中动态管理和纠偏，以及事后及时总结和关闭，相关要点简析如下：
2.1明确进度要求和目标。
进度要求是指PPP项目合同约定的工期要求，一般明确约定了建设周期，以及起始点和结束点，起始点一般为监理签发的开工令，或实施机构签发的开工通知所载明日期;结束点一般为竣工验收合格证所载明的日期。
进度目标是指中标社会资本方在对下游单位[4]进行要求的时候，所提出的工期目标，该项目标可能比PPP项目合同约定的工期更短。实务中，多数中标社会资本方和施工总承包单位是同一人，所以一般该进度目标和PPP项目合同约定的进度要求相同。
另一方面，由于项目公司是独立法人公司，正式经营管理时，应有完整的、独立运行的管理制度与体系，因此，部分项目公司总经理在接到股东要求时，可能会提出更高的进度目标要求，在向下管理时，即以项目公司确定的进度目标为基准进行要求，确保整体的进度周期有足够冗余时差。
比如，PPP项目合同约定工期24个月，股东对项目公司的进度要求同为24个月，而项目公司则通过方案策划，确定按照20个月进行工期管控。未来的一级控制进度计划以及年度进度计划，均按照20个月进行控制，这样即有4个月的自由时差冗余，安全性更高。
2.2明确进度管理相关制度。
项目公司成立后，应建章立制，通过制度进行规范管理。建立完整的管理制度并形成体系后，应根据公司章程的要求，经过三会决议正式发布后遵照执行。
通常来说，项目公司经营管理制度中应当包含进度管理制度，或进度管理办法、程序，这也是项目公司未来进行进度管理的依据。该项管理制度，建议明确进度管理所要求的最终管理成果，该成果应当与档案管理体系匹配。
2.3明确一级控制进度计划及年度计划。
项目实施前，项目公司应当经过系统策划来明确如何规范经营管理、如何建设和运营本项目，即PDCA中的Plan，策划成果通常为《SPV公司经营管理大纲》[5]，其中，一级控制进度计划是核心内容之一。这也是项目公司未来进行整体进度管理的纲领性文件，无论是施工总承包单位，还是监理单位，亦或是其他劳务分包或专业分包，均应按照这个标准和要求开展各项工作。一级控制进度计划应当采用Project软件编制，明确关键线路及关键工作，而部分大型项目或集群项目则可能采用P6软件，效果一样，仅是工具差别。
明确关键线路及关键工作的作用，一是在管理过程中，明确提示管理重点，避免由于关键工作滞后而导致整体进度延期;二是未来工期索赔的要件之一，就是导致工期索赔事件影响的，必须是关键线路上的关键工作，否则可能导致索赔失败。
另一方面，由于实施环境不断变化，因此，每年度还应编制年度进度计划，以此作为当年管理的标准和依据，年度进度计划更为精准。根据公司章程的要求，每年初应当编制年度经营计划和资金预算，报股东会决议通过后执行。建设期的年度经营计划和资金预算与年度进度计划强关联，因此，可以同步编制，同步确认。
2.4明确监理签发的开工令，或实施机构签发的开工许可。
一般情况下，PPP项目合同会约定建设期的起始点为监理签发的开工令或实施机构签发的开工许可所载明的日期，实际签发时，必须是一个明确的时点。
实务中，可能会出现合规手续暂时不具备，但政府要求提前开工的情况，该种情形时，一般不会正式签发开工令，监理单位可能会主张待建筑工程施工许可证获取后再予签发。但在目前大数据应用成熟的情况下，该项动作已经没有明确的意义了。
实务经验明确，按实签发对各方的影响最小。司法实践中，合规手续和监理签发开工令是两个事件。对社会资本方或项目公司来说，何时进场施工，何时签发开工令或开工许可，最为友好。因此，明确建议按实际进场施工之日签发。
2.5月度动态管理，形成《项目公司进度管理月报》。
按照PDCA管理循环，动态管理是系统进度管理的灵魂，其关键在于执行力。
根据一级控制进度计划及年度进度计划，项目公司的具体管理部门[6]可以编制月度进度计划，并作为每个月动态管理的依据。
一般要求为，每月24日进行扎口确认，本月的进度管理工作完成了哪些具体工作，实际工期与计划工期是否存在偏差，如果不存在偏差，则当月《项目公司进度管理月报》的结论为进度无偏差;如果存在偏差，则后续标准化动作应为，明确偏差结果，分析偏差原因，制定纠偏措施，发出纠偏指令，并持续跟踪，直至关闭，当月《项目公司进度管理月度》进行详细记录和措施安排。
该《项目公司进度管理月报》由工程技术部经理签发后，于每月25日定期发布[7]。每年12月25日，另行编制《项目公司进度管理年报》，以此形成系统进度管理成果，确保进度目标始终受控。
实务中，进度管理鲜有一帆风顺的状态，动态管理的核心是纠偏、索赔与赶工。纠偏是在每月25日的固定动作中，定时发布纠偏措施、定人跟踪纠偏状态、限时完成纠偏要求;而索赔与赶工，则应当根据实际情况进行分析后，做出对应处理。
2.5.1实时进度索赔与批准。
当项目出现进度偏差，项目公司在精准的原因识别与分析后，若确认是由于非己方原因所导致，如，政府方征地拆迁不到位、不可抗力等，则应当根据PPP项目合同的约定，确认是否已经触发进度索赔的情形，若已经触发，则应当及时按照合同约定的程序和办法，向实施机构提出索赔主张，并持续跟踪，直至获得书面批准。
本项工作强调的是精准识别原因、妥善举证，并按照合同约定的形式及时主张。这在实务中均属要点和难点，项目公司往往会因为疏于管理而失去时效性，或不能完整举证导致主张失败，因此，项目公司应予重点关注。
另一方面，当进度索赔完成后，双方应形成正式的书面文件，如果进度滞后比较严重的，则建议通过PPP项目合同补充协议确认，并重新更新、确认新的一级控制进度计划，以此作为后续进度管理的新基准。
2.5.2实时赶工措施与确认。
当项目出现赶工要求时，项目公司应该区别原因，并适当处理。
当该等赶工要求是由于自身原因所导致，如，自身要求进度缩减，或由于自身原因导致进度滞后，后期通过赶工措施进行进度纠偏的，则该等措施属于自身行为，相关费用自行消化。
当该等赶工要求是由于实施机构要求，项目公司应当从两方面考虑，第一，技术是否可行?根据国务院《政府投资条例》(国务院令第712号)第24条规定，“政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预”，若技术不可行，则项目公司可以据此书面回复拒绝;若技术可行，则可以进一步考虑技术措施和赶工费用。第二，赶工措施是否明确?相关费用如何处理?项目公司和施工总承包单位研究好赶工措施方案，并明确赶工措施费用，报实施机构批准确认后，即可遵照执行。
2.6年度进度管理工作总结。
学而不思则罔，思而不学则殆，定期反思与总结是良性管理循环的高效路径。
因此，要求项目公司固定每年12月25日前进行年度进度管理工作梳理与总结，并形成《项目公司进度管理年报》，经工程技术部经理签发后，于12月25日正式发布。
当有典型问题、共性问题、多发问题或后果严重的重大问题时，相关的研究可以站在更高角度展开，尽量形成可复制的解决方案，这样可便于同类项目借鉴参考，更有利他意义。
2.7下一年度进度管理工作计划与安排。
从实践中来，到实践中去，上一年总结完成，下一年计划立即落实，效率最高。实践是检验真理的唯一标准，通过下一年度的计划编制与方案策划，可以迅速测试经验总结的初步成效。
下一年度进度计划应与年度经营方案、预算方案匹配一致，报股东会决议通过后，方可遵照执行。
三、项目公司系统性进度管理的意见和建议
进度管理并不是一项高新技术，PPP项目的进度管理和传统项目的进度管理也并没有本质性差别，其核心就是强调按约履行、系统性思考，以及动态管理三项，从PPP项目的特性考虑，我们还增加了两项建议，一是强调完整的证据链，二是有始有终。
3.1按约履行是关键。
传统的工程人员往往会忽视合同，而多数项目公司管理人员是传统工程人员出身，这就导致履约的思维相对较弱。
PPP项目的合同体系相对更为复杂[8]，且全生命周期更长，只有严格遵从合同约定执行，强调“完全履约”，才能保证项目各方有一致的管理语言和管理标准，才能保证项目行稳致远。
履约过程中，强调合同相对性原则，[1]建议采用WBS深度解析法，对于工程人员履约具有强烈实效。
3.2建立结构性思维，进度管理需要满足系统性思考的要求。
进度管理不是单一的管理行为，也不是单一的管理动作，而是任一项管理行为或管理动作都会有牵一发而动全身的后果，所以，当我们思考进度管理方案或纠偏措施时，应当系统性的思考前后关系，和未来的演变可能。持续采用这种系统性思维，有助于我们迅速建立起项目的整体概念，有助于方案的健康制定和良好执行。
另一方面，我们认为，进度管理行为应当由最终的管理成果来确认，而这种各项管理成果的合集，即为进度管理档案。一次动作成型，可以满足多项管理要求，最为高效。实务中，我们将“项目公司系统性进度管理要点“按照顺序整理后，添加封面、目录，并附上相关附件，即可形成《项目公司年度进度管理档案》成果，将管理动作实质化，效率效果最佳。
本项管理动作固定，除了可以使进度目标可控外，还可以满足未来内部审计、外部审计，甚至是政府审计的各项要求，效能最高。
3.3过程持续PDCA动态管理是核心。
持续动态管理是核心，也是整个进度管理的灵魂所在，无需赘言。
缺少了动态的、及时的识别问题、分析偏差、纠偏措施和整改执行，各项管理行为就会沦为形式主义，无法形成实效，进度目标自然无法控制。
因此，本项工作更加强调的是执行力，这就是强调项目公司应当建章立制、明确管理制度的原因。在项目管理环境中，人是最大的可变因素，用制度进行约束，效率最高。
3.4步步为营，确认各项管理档案，形成完整证据链是根本。
当下的项目管理环境，强调的是管理成果，有效的证据，以及完整的证据链。
不管过程中发生何种情形，最终都需要通过证据向未来的人呈现，因此，建议项目公司安排系统的法律培训，持续学习，并以“完整证据链”的要求对标各项成果，这对未来的结算、审计、索赔等，均有明确的、立竿见影的实效。
3.5有起始点、有终点，有动态经验总结与计划，是高效路径。
依然强调总结，持续学习、持续思考，是任何工作的不二法门，也是管理规范化、标准化、高效能的高效路径。
建议项目公司在关键节点、关键事件，或按照年度组织这样的主题活动，相关的经费可以从建设单位管理费中支出。
四、结语
实际上，PPP项目的进度管理，就是有要求和目标、有策划、有起始点、有方案、有执行、有检查和纠偏，有例外情况的处理，有阶段性总结和思考，有结束点、有关闭，全生命周期过程有完整的、系统的证据链(文件)支撑，这就构成了系统性思考、系统性管理，无他。
这样的系统性思维，并不局限于PPP模式，传统模式适用，EPC模式同样适用。其难点和挑战不在于技术上的探索，而是在于从业人员的思维习惯和执行能力的提升，这也是未来我们的奋斗方向和终身目标。
[1]样本项目中，100%为政府方原因。
[2]但从PPP项目风险分担原则来看，融资风险由社会资本承担，因此，该项风险也应当归类为“社会资本的原因”，此处从因素分析角度来看，因此单列。另一方面，PPP项目合同也多为约定，融资责任由社会资本承担，因此，该项风险亦由社会资本承担，并无异议。
[3]股东借款的前提条件是，项目资本金必须及时、足额缴纳到位。
[4]如果既是社会资本方，又是施工总承包单位的，一般是股东单位对项目公司的要求;如果社会资本方和施工总承包单位并非同一人的，则一般是项目公司对施工总承包单位的要求。
[5]与施工总承包单位的《施工组织设计》、监理单位的《监理大纲》类似。
[6]一般应为工程技术部，或工程管理部。
[7]《项目公司进度管理月报》的内容，是《项目公司经营管理月报》中的一部分。
[8]完整的PPP项目主合同体系应为六份合同，包括实施机构和中标社会资本方签订的《PPP项目投资协议》，中标社会资本方和政府方出资代表签订的《股东协议》和《公司章程》，实施机构和新成立的项目公司签订的《PPP项目主合同》，项目公司和金融机构签订的《融资协议》，项目公司和施工总承包单位签订的《施工总承包合同》，项目公司和被委托运营单位签订的《委托运营合同》。
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