PPP是一种创新的公共服务供给管理模式。2014年起国务院、财政部和发改委等部委力推PPP模式，PPP在全国各地形成了一轮高潮，但是伴随着PPP项目的快速发展，很多问题及风险也在实施过程中暴露出来。目前PPP项目已进入严监管态势，回归理性，对PPP项目在近年实施过程中产生的主要风险作出梳理，也有利于PPP项目的稳健发展。
站在社会资本的角度，PPP是社会资本与政府关于风险和收益的博弈。在我国，参与PPP项目的社会资本主力是建筑企业，纵观建筑市场近年模式变化，可以清晰地看到，每一次发包模式的调整，从市场营销的视角看待都是“客户”转移风险的过程。从施工总承包到BT，从BT到PPP，概莫能外。PPP模式下，社会资本需要承担更大的融资义务，承担更大的建设和运营风险;投资回收期限较之BT更是进一步大幅拉长，社会资本面临更大的政策和收益的不确定性，但收益却仍在博弈之中。PPP的竞争已经不仅是施工能力的竞争，也不局限于融资能力的竞争，PPP是企业综合实力的竞争包括企业的市场开拓、建设施工、运营维护、融资投资、财务资金税务、风险管控、风险承担能力、资源整合能力等全方位的竞争。所以，PPP市场虽大，但未必每个人都吃得消。PPP之关键风险，兹举几例。
一、法律、政策环境风险
在经济活动中，政府是管理者角色，社会资本是被管理者角色，双方角色的差异就要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。
我国已建立相对成熟的法律体系，但是目前尚未出台专门针对PPP模式的法律或行政法规。虽然财政部、国家发改委等多个政府部门陆续出台政策文件来规范PPP项目，但是已出台的PPP相关规定文件多为意见、通知等规范性文件的形式，权威性低于法律和行政法规，且尚未形成完整的法规体系，在实践中已碰到以下问题：
1.不同部委文件存在冲突，各自为政，容易导致分歧和争议
有关于PPP业务应由哪一个政府部门主管，一直存在不同的看法，为解决这一问题，财政部于2016年10月11日发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金2016)90号)，国家发改委于2016年10月24日发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资(2016)2231号)，有意向把基础设施和公共服务领域区分开来，实行财政部主要负责公共服务领域和国家发改委主要负责传统基础设施领域的双轨制模式。然而由于基础设施和公共服务的领域边界不明晰，在实践中很难将两者区分开来，上述文件的出台并没能解决各部委文件冲突的问题。另外，审计署对于政府隐形债务的认定标准在实践中也引起争议。不同文件在诸如项目实施机构的范围、项目合法性审批手续的种类、政府采购的方式等方面的规定存在差异，给PPP项目的实践与操作带来很大困惑。
2.政策的连贯性较弱，不利于后续实施的可预期性
PPP合作期限长，其间经济形势变化、政府领导换届等都可能导致政策改变，且效力层级越低的规范性文件因上述形式变化而导致变更的可能性越大，各部委也经常利用规范性文件对实践中出现的问题填补漏洞，而政策的变更对项目经济效益和投资安全都可能产生严重影响，导致双方合作不稳定。
3.规定过于笼统，原则性过强，实际操作指导性不强
由于各部委对于PPP模式的规定往往是在广泛征求意见、平衡各方利益之后出台的原则性规定，对项目的规划和立项、主管部门审批程序和职权范围、风险管理和承担、项目执行的监督和审计等实践中的操作问题尚未进一步细化，导致实践中理解和操作方式多样。
二、政府信用风险
政府信用是PPP项目成败的关键因素。在PPP项目中，政府需要同时扮演公共事务管理者和公共服务购买者/使用者代理人两种角色。当作为公共事务管理者时，政府承担项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能;当作为公共服务购买者/使用者代理人时，政府与社会资本之间形成平等的民事主体关系，按照合同约定行使权利、履行义务。普通的市场主体之间可以通过合同对双方行为进行约束，违反合约可以诉诸法律。然而政府不是一般的市场主体，有些用来调节一般市场主体的法律条款并不适用于政府。
由于政府方公共事务管理者与服务购买者身份的混同，实践中时常出现地方政府利用自身强势地位以各种借口不尊重合同、不履行合同义务的现象，比如不按约支付政府付费和财政补贴、破坏项目的唯一性、项目相关的配套基础设施没有按约到位等，都极易导致项目失败，对社会资本造成极大的伤害。此外，政府有权出台一些部门规章或规范性文件来规范市场经济，无论政府怎么做，似乎都合理合法，且经济形势、政府换届等因素导致政策、目标、方向变更都是常事。此外，社会资本在地方政府违约时的有效救济途径较少，目前地方政府信用问题仍是制约PPP项目推进的重要因素之一。
另外，我国PPP项目多采用政府付费，政府方的财政支付能力是影响PPP项目后续成败的关键，特别是在融资和付费环节。目前地方政府的财政实力和隐性债务问题也是影响PPP项目发展的重要因素之一。
三、风险分担风险
科学、合理的项目风险分担机制，可以增强社会资本投资信心，也是PPP项目投资回报的重要保障机制。实践中，由于政府与社会资本地位的不平等，项目风险分担经常处于失衡状态。
1.风险识别不全面。
PPP项目类型广、持续时间长、参与主体多，在实施过程中各种大小风险层出不穷。由于风险识别的手段、方法有限，导致很多潜在的风险不能被识别、重视，并且缺乏前期相应的风险分担规定，一此类风险发生，使得此类风险最终将由其中弱势一方承担，最终威胁项目的顺利实施。
2.风险分担不合理。
根据财政部《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)规定，政府与社会资本之间“按照风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担”。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金(2019)10号)也规定社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。但是，在实践操作中，政府总是希望将风险最大限度地转移给社会资本，甚至将一些政策风险、法律风险等对政府来说更容易控制的风险转移给社会资本承担。这样直接导致项目建设和运营成本加大，且不利于项目顺利实施。
3.风险应对不力。
PPP项目最常遭遇到政策变化而导致收益不足甚至项目失败的风险，而这些风险是前期很难预测并通过合同规定来进行规避的，面对这些风险，社会资本常常无能为力，只能自己承受。
四、融资风险
目前，PPP项目落地难的一个重要原因就是融资难。
首先，虽然国家发改委、财政部等部委已针对PPP模式和政府隐性债务的规范操作出台了一系列政策法规，但由于各种原因PPP项目仍然存在操作不规范的情况，加重了金融机构对PPP项目的疑虑，导致金融机构对PPP项目的合法合规性审查要求较高。
其次，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金2014)76号)等文件的规定，社会资本在PPP项目中获取的是合理的投资回报。受财办金(2017)92号文、财金(2018)23号文资管新规等政策法规的影响，各大银行提高了对PPP项目融资的风险审查力度，缩紧了对PPP项目的授信额度，无形中推高了融资成本，导致社会资本投资回报率与融资成本难以匹配。
再次，PPP项目对融资规模、融资时间、融资成本都有较高要求，虽然我国现在存在银行融资、股权融资、债券融资、资产证券化等多种融资方式，但银行融资仍然是PPP项目最主要的融资方式。PPP项目投资额大且期限长，需要长期稳定资金才能匹配，而由于多方面原因，保险资金、养老资金和社保基金等长期资金参与PPP项目的主动性不高，其他融资方式在资金成本、发行主体、融资规模等方面也与PPP项目较难匹配。虽然为了推广PPP模式，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发(2014)60号)与《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发2015)42号)等文件中均要求金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，提倡以项目自身未来资产和现金流为基础的项目融资方式。但是，目前国内的银行等金融机构尚未完全从主体信用融资转变为以现金流为支撑的项目融资。在审批过程中，金融机构往往看中的是社会资本方的实力，而非项目本身，对项目研究不到位，也一定程度上为PPP项目的融资增加了难度。
最后，PPP项目一般投资金额较大，社会资本往往需要准备数额巨大的项目资本金。但近几年在国家去金融杠杆的大环境下，政府部门再三重申项目资本金的非债务性资金属性，金融机构原来所从事的名股实债、小股大债、期限错配等资本金融资模式都无法继续开展，社会资本筹集项目资本金的难度加大，为PPP项目融资的成功实施增加了难度。
五、运营风险
PPP项目周期往往在10年至30年，在实际运营过程中，基础设施项目的经营状况或公共产品服务的提供容易受各种过程因素的影响，比如宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等导致市场需求变化;面临运营成本上升需要提高收费价格时，由于民众反对或政府出于维稳的目的不予调整，而政府又无法按约定给予补偿;市场利率变动的不确定性;物价上升和货币购买力下降;政府或社会团体对项目的运营标准和环保要求提高等，这些都会造成项目盈利能力达不到预期水平，影响社会资本的收益。由于项目回报低、运营标准高、风险分配不合理等问题，目前专业运营商参与PPP项目的热情较低，传统建筑企业仍旧是参与PPP的社会资本主力。但建筑企业的优势又在于项目施工建设，项目运营管理并非建筑企业强项。建筑企业目前还缺乏优秀的项目运营管理专业人员，而且，根据PPP的制度设计，建筑企业很难通过合同完全转移项目运营风险。运营能力的薄弱及运营风险的不确定性，也降低了建筑企业的投资热情与信心。
六、退出风险
社会资本在项目运营期满后通过项目公司清算退出PPP项目，是一种正常状态。如果社会资本想在项目运营期提前退出项目，理论上可采用公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等退出方式。但在项目实践中，上述退出方式均存在不同程度的困难。一是公开上市门槛过高，一般PPP项目的项目公司很难达到公开上市的各项要求。二是股权转让的受让方寻找难度大，PPP项目多为基建项目，运营期的利润有限且运营标准高，在项目运营期很少有第三方愿意接手项目公司股权。三是股权转让须经政府方同意。
PPP项目合同一般会规定，社会资本提前以转让股权等方式退出项目时，必须经政府方书面同意，而且接手的第三方还必须经过政府方同意，这无形中又增加了社会资本提前退出项目的不确定性风险。同时政策文件亦不鼓励股权回购安排，如财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金201692号)明确规定，“政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”。四是政府、社会资本、金融机构等各主体对PPP项目资产证券化的认识与操作还未形成统一标准。五是国有企业作为社会投资人时退出程序较为复杂。根据国资委、财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》等相关文件规定，国有企业产权转让、增资与资产转让等行为，均须按规定履行相应的审计、评估、进场交易等，程序较为烦。
此外，为保障公共产品或服务的稳定提供，政府希望社会资本方能稳定不变，通常倾向于限制社会资本提前退出。但是，不同的资金有着不同的风险偏好与收益预期，在PPP项目实施周期中，不同阶段适合于不同类型的资金。目前，实践中PPP项目前期投资者主要为建筑企业，有利于保障施工质量，但项目后期运营更适合于保险机构等偏好稳定投资回报的投资者。政府在PPP制度设计时应充分考量上述因素，允许不同类型的投资主体根据自身特点在不同时点进入或退出项目。
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