一、引言
过去较长时间内，我国城镇化建设主要借鉴“苏联模式”，依赖劳动力、土地、资金等要素的大规模供给和粗放式利用。2014年以来，PPP模式的推广运用，推动了政府投融资体制和供给侧结构性改革的步伐。然而，主要针对单体项目的传统PPP模式，运用在新型城镇化发展过程中，难以协调解决项目各自为政、周期错配等问题，亟待构建更加系统、可持续的综合开发组织模式。
二、开发性PPP：富有中国特色的新型城镇化综合开发机制
近年来，一些地方政府和社会资本针对新型城镇化的内在要求和发展规律，在传统PPP模式的实践过程中演绎出许多中国元素、中国方案和中国做法，逐步形成了一种富有中国特色的政府和社会资本合作模式。刘尚希(2018)将这种创新模式定义为“开发性PPP”，即以实现一定区域可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合服务，社会资本承担主要管理责任和显著风险，投资回报主要来自地方新增财政收入，并与绩效挂钩，实现激励相容。
1、开发性PPP的适用性分析
推进新型城镇化，核心是以人为本，关键是产城融合。新型城镇化是新发展理念在区域发展中的生动实践。然而，由于政府职能转变以及发展动能转换，传统政府投资主导的粗放式增长方式已经难以为继。在传统PPP模式下，政府和社会资本之间的权责边界不清晰，增大了合作的不确定性。作为传统PPP模式与中国新型城镇化加速推进的具体国情相结合的创新产物。开发性PPP在运作方式、交易结构等方面具有传统PPP模式的一般属性，并在关键要素、合作内容等方面拥有一些新特征。开发性PPP运用在新型城镇化建设过程中，会对合作区域的区位特征、资源秉赋、产业环境提出相应要求，能满足社会资本的预期目标以及区域协调发展的基本条件。
2、开发性PPP的对比分析
(1)功能定位不同
传统PPP模式主要运用于交通、水务等基础设施领域的单体项目或同类项目打包。在同一区域内，政府需针对具体项目与不同社会资本进行谈判，参与前期投资且承担付费责任。针对一些片区综合开发项目，一些地方政府在运用传统PPP模式的过程中，由于信息不对称，容易做出偏离实际的承诺。相比而言，开发性PPP模式不再局限于单体项目的合作，通常涉及整个区域的多个行业、多个项目，更加注重综合效益和整体目标的实现。双方通过一部分经营性子项目的收益补偿公益性子项目的成本支出，达到整体的收支平衡。从功能作用来看，开发性PPP相对于传统PPP模式的比较优势在于其将单体项目的外部性(包括风险、收益和动力的外部性)内化到区域整体之中，提供区域总体发展规划下产业全生命周期的资源集成(产业开发)和对空间内各子项目的科学组合(空间开发)，更有利于实现公益性与经营性的统筹兼顾。
(2)获利机制不同
我国现行的财政管理体制下的建设性支出，通常来源于一般公共预算及部分政府性基金预算，均属于“存量分配”。因此，传统PPP模式只是平滑了财政支出、促进了代际公平，其实质仍是政府购买服务，并未显著减少财政支付责任，也难以摆脱经济建设对地方财政和土地资源的长期依赖。开发性PPP模式的显著区别在于其具备“自我造血”机能。政府和社会资本不再拘泥于单一项目的收益分配，而是采用“滚动开发”的运作模式和“统一结算”的支付体系，构建更可持续、更加稳定的利益共同体。开发性PPP改变了传统PPP模式对政府支出责任的界定，不再要求政府履行刚性兑付义务，而是根据新增的财政收入进行“增量付酬”。即政府在社会资本的支持下新增了财政收入，才需在一定限额内按约定比例支付报酬(见图1)。并且，若项目在合作期满后为地方政府带来的新增财政收入的约定部分仍不足以支付社会资本方的，政府无需再另行支付。
(3)风险治理机制不同
在传统PPP模式下，政府和社会资本方的风险治理策略是风险分担。在具体操作过程中，由于有限理性、信息不对称以及契约的不完备性，容易出现风险识别不足、风险评估失误等问题，甚至给权力寻租和道德风险留出机会。另外，PPP项目的后续运营、维护和管理也存在高度复杂性，可能引发新的风险，增大再谈判和争议解决的难度。相对单体PPP项目，开发性PPP项目存在更多不确定性，且受国内外经济形势、行业发展态势以及区域发展阶段等因素的影响更大。开发性PPP模式是一个在不确定性环境中寻求确定性的复杂过程。在具体实践中，政府和社会资本的风险治理策略是风险对冲，即，针对整个片区的开发建设和投资运营达成一揽子合作协议，更加关注参与主体和合作机制等因素，旨在通过组织优化、制度创新以及项目的科学组合，寻求成本、收益和其他目标的合理均衡，达到“消化”风险或减少风险发生概率及危害程度的目的。
3、开发性PPP在新型城镇化场景下的创新内涵
(1)强调商业和公益融合，突破传统的“对立”思维
传统观点认为，商业的本质是追逐利润，实现经济效益最大化;公益的本质是保障民生，实现社会效益最大化，二者完全对立、互不兼容。因此，在项目建设之前，政府首先会对项目的商业或公益属性进行界定，认为追求利润就不能做公益，从事公益就不能抱有盈利动机。基于这种“对立”思维形成的狭隘视角一直影响着政府的决策行为。在开发性PPP模式下，社会资本负责区域的一体化综合开发，而政府主要履行监管职能。这种合作模式兼顾了政府和社会资本各自的诉求，既改变了公共产品完全由政府提供的传统思维，又通过市场化方式改善了公共治理效率。开发性PPP的推广运用，为破除传统的“对立”思维定势做出了积极探索，提供了一个区域发展的“综合解决方案”。
(2)促进财政和经济互动，突破以往的“割裂”思维
财政是国家治理的基础和重要支柱，新时代的财政工作不能只局限于收、支职能，而应强调“生财”功能，通过提升全要素生产率，进一步促进经济增长、防范化解重大风险、推动国家治理体系和治理能力现代化。当前，多数人仍停留在财政的“用财”思维，即从存量财政资金中进行预算安排，人为“割裂”了财政和经济之间的内在关联，导致一些地方的财政性风险激增，没有更多财力用于支持产业发展和基本民生。相比之下，开发性PPP模式的最大亮点之一就是具有自我造血的“生财”功能，通过采取“企业主导，封闭运行和一体化集成开发”的方式，在降低政府杠杆率的同时，还能培育地方财源、实现财政与经济的互动，更加符合现代财政理念和经济发展规律。开发性PPP模式因“整体外包、封闭运作、滚动开发、增量取酬”的基本特征，既不会给地方财政带来较多风险，还有利于建立及时有效的“供给响应机制”，实现财政和经济的紧密衔接以及生财、聚财、用财的良性互动。
(3)寻求产业开发和空间开发结合，突破单一的“项目”思维
长期以来，我们在推动经济发展过程中习惯于“项目”思维，缺乏整体观念和空间概念。从本质来看，传统投资建设模式是以“项目开发”为导向，缺乏对整体区域的统筹规划和各类资源的深度整合，因而难以适应区域协调发展的现实需要。而开发性PPP倡导以片区为单元，通过组合项目、资金、人口、公共服务等资源要素，试图构建一个完整的生态空间，并通过有序的区域开发实现“区域价值”的明显提升。开发性PPP模式突破了传统单一“项目”的思维，实现了空间开发和产业开发的有机融合。特别强调的是，在区域开发过程中，政府不必再承担单体项目的建设运营责任，极大地降低了财政支出和公共治理压力。
三、结语
开发性PPP模式是具有中国特色与时代特征的政府和社会资本合作模式。相比于传统PPP模式，开发性PPP突破了项目与项目之间的“界域”思维，实现了政府和市场主体在行为层面和区域范围的全面合作。从项目开发为导向转向区域开发为导向，从存量分配转向增量付酬，从风险分担转向风险对冲，更有利于在商业与公益融合、财政与经济互动、产业开发与空间开发结合等方面进行有益的实践创新，对缓解财政收支压力、推动新型城镇化高质量发展具有重要意义。
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