我国发展不平衡不充分问题在农业农村最为突出，乡村振兴战略的目标是实现农业农村现代化，农业农村领域引入PPP模式是对乡村振兴战略的呼应和支撑。本文在分析社会资本参与乡村振兴项目主要方式的基础上，明确了PPP模式应用于乡村振兴项目的适用范围，并提出了不同实施机构主导下的典型交易结构。与此同时，分析农业农村领域推行PPP模式面临的问题，提出了坚持基本建设程序、实施负面清单管理、加强事中事后监管、完善相关配套政策等政策建议，以期为未来农业农村领域推行PPP模式提供参考和启示。
一、社会资本参与乡村振兴项目的方式
1、政府和社会资本合作
为加大农业农村领域的资金投入，国家政策持续鼓励社会资本加快进入农业农村领域。2016年，国家发改委联合农业部印发 《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，这是国家部委首次出台专门指导农业领域PPP工作的纲领性文件。该文件明确提出了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，大力推进农业领域政府和社会资本合作，提升农业投资整体效率与效益。2017年，国家财政部联合农业部印发 《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，明确了农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网”+现代农业等领域是PPP模式的重点支持领域。一系列政策的出台为PPP模式融入乡村振兴奠定了基础。基于财政部PPP中心的统计口径和项目分类，乡村振兴项目主要涉及农业领域、林业领域、生态建设和环境保护等领域 。从地区分布来看，山东、云南、江西、河南、内蒙、河北的农业PPP项目个数较多。其中，山东、河北、内蒙落地情况较好，江西、云南两地落地率较低，中国重要农业基地的东北三省仅有一个项目入库。PPP模式已经成为社会资本参与乡村振兴项目的重要方式之一。
2、村级组织和企业合作
江苏省农业农村厅印发《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴意见的通知》，明确提出社会资本可以 “村企合作”模式投资村庄整治和整体流转经营耕地，通过村庄整治、土地整理等节约的建设用地可优先支持投资主体发展新产业新业态。这也是首次在政策文件中提出了村企合作的概念。目前PPP模式中的政府通常是具有完整的决策权、财权和完备的责任能力，需要具备独立的人民代表大会和独立财政。一般县级以上人民政府(相关行业主管部门)才可以作为项目的发起人(或项目实施机构)。乡(镇)级人民政府发起PPP项目从法理上分析可行，但在实践中相对较少。鉴于村集体属于基层自治组织，村集作为一级主体与企业合作的模式比较特殊，暂无国家法律或政策依据，国家五级财政对村集体经济是否具有救助责任，目前业界仍然分歧较大。因此，我们暂将“村企合作”作为一类特殊的“政府”和社会资本合作模式。
二、农业农村领域PPP模式适用类别
PPP模式的适用应坚持三个基本原则。一是公共责任原则。农业农村领域采用PPP模式的基础设施或公共服务是政府应该提供且适宜市场化供给的项目。二是盈利非暴利原则。社会资本参与农业农村领域的项目应保证其合理利润，同时应建立防暴利机制，避免社会资本暴利情形。三是风险和收益对等原则。社会资本应在其风险承担能力范围内充分利用其先进技术、管理经验和专业知识承担与其能力相适应的风险，尽可能以最小的成本控制风险。
三、乡村振兴项目PPP模式的交易设计
1、典型交易结构
乡村振兴PPP项目的交易结构设计应遵循 “运营可持续，债务能延续，机制为保证”的理念，合理设计回报机制、激励约束机制、绩效考核机制等。以A县为例，A县人民政府正式授权A县农委作为项目实施机构，负责乡村振兴项目的前期工作、PPP “一案两评”编制和组织评审工作、社会资本采购工作、与中标社会资本签订投资协议、与PPP项目公司签订PPP项目合同以及负责运营期的绩效考核工作。A县农委作为项目实施机构通过充分的市场竞争机制选择社会资本，该中标社会资本(或与政府方出资代表合资)成立专一目的项目公司 (SPV)负责乡村振兴项目的投资、建设与实际运营，并获得合理的投资回报。合作期满后，PPP项目公司将项目无偿移交给A县农委或其指定机构。
2、关键交易环节
合理的回报机制。合理设计回报机制。一方面研究和落实资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等;另一方面需与金融机构进行充分的沟通和对接，确保项目融资的可得性。
科学的绩效考核。绩效考核体系应当重视考核主体的选择，明确考核内容和评价标准，将常规考核与临时考核相结合，注重绩效考核结果的反馈。PPP项目绩效考核不是目的，而是依据和手段。绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。
清晰的边界条件。核心边界条件主要包括PPP项目合作期限的确定、使用者付费部分的费用收取依据、履约担保和保险的设置、财务和税收环节的处理、土地使用权的获得、运营期监管条款、合作期满后的移交标准、应急事件处置、临时接管、提前终止、合同变更和展期、项目新增改扩建需求、项目公司的治理结构等。
3、不同实施机构的区别
乡镇作为独立的“一级人大、一级政府、一级财政”，是我国五级财政中最薄弱的环节。伴随着农业农村税费改革的逐步推进、“乡财县管”体制的推行和上级转移支付的增加，其财政收入与所承担的事权和责任不相匹配，收支矛盾长期存在。
在行政村级组织乡村振兴PPP项目时，应坚持实事求是，因地制宜，充分依赖专业技术力量，通过 “资源变资产、资金变股金、农民变股东”等方式，建立科学合理的现代产权制度，孕育形成地方国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的农村混合所有制经济，为乡村振兴探索出真正的“造血式”的可持续发展实践。
在农村集体经济组织和社会资本之间，根据双方合 作的 深度，实 践中 通常 可考 虑几 种合 作方式。一是农民或合作社通过出租的方式将经营权流转至PPP项目公司，项目公司向农民支付租金，获得承包土地的经营权。二是农民或合作社通过分包的方式将承包土地的经营权流转给PPP项目公司，项目公司向农民或合作社支付年度基本承包费和一定比例的绩效费用。三是农民或合作社通过经营权作价入股的方式将承包土地的经营权流转至PPP项目公司，农民或合作社成为项目公司的股东。
四、PPP模式应用到农业农村领域相关建议
将PPP模式应用到农业农村领域存在农业农村领域的项目特征明显，农村集体组织的特别法人地位，农业农村投资配套环境不健全等问题，据此本文提出以下建议：
坚持基本建设程序。项目实施机构可依托于第三方机构，论证项目建设的必要性，分析项目的建设需求，确定项目的建设规模，测算项目的投资效益。乡村振兴项目包含内容多，应分类分期推进，成熟一批实施一批。项目建设完成持续运营一段时间后，应坚持客观、科学的原则，从项目产出、成本效益、监管成效等方面对照计划目标和实际实施结果进行绩效评估，总结经验教训，为后续项目提供优化建议，并探索将项目绩效评估结果与官员政绩考核挂钩，引导行政官员更加注重项目的长期运营效果，避免短视和投机行为。
实施负面清单管理。在农业农村领域贯彻PPP模式的宗旨，坚持适用的基本原则，建立负面清单，严格限制不适用PPP模式的情况，对于投资较小、不具备运营环节、项目目标和产出模糊、产业发展和商业开发等项目禁止或限制采用PPP模式。
加强事中事后监管。从事中事后监管出发，以绩效管理为抓手，严格落实农业农村领域的PPP项目的绩效管理，完善对项目运营的绩效考核、审计监管、事后评价、中期评估和信用跟踪等监管手段，并落实监管责任，形成完备的监管机制。借助“互联网+”的新型信息化监管手段，从不同监管内容、不同的监管对象以及不同的运作方式三个维度来构建基于 “互联网+”的农业农村领域PPP项目政府监管平台。
完善相关配套支撑。继续深化农村土地制度改革，培育集体经济组织市场主体地位，出台农业农村领域的配套政策。
辩证认识PPP模式。农业农村领域推行PPP模式是一项系统工程，涉及主体培育、配套完善和政策支持等，不可一蹴而就。一方面，应坚持开放创新精神，有序开展PPP模式在农业农村领域的试点工作。另一方面，须坚持实事求是原则，推行PPP模式要在实践中不断地总结完善，发现问题及时矫正。
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