如何结合?
21世纪经济报道记者获悉，近日山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发做好专项债发行及配套融资的实施文件。该文件是厅字33号文精神的细化。
文件称，要积极推行“专项债券+市场化融资”的组合模式，用好专项债券作为重大项目资本金政策。相较33号文，该文件明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。
专项债+PPP如何结合?
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。一些市场机构预计2020年专项债发行规模将超过3万亿。
在专项债快速扩张之际，一些市场人士也表达了担忧。记者采访了解到，相较PPP项目，专项债的审核条件比较宽松而且资金到位快，地方政府更愿意发专项债，从而可能对PPP项目形成挤出。
33号文首度允许将专项债作为项目资本金，但能否作为PPP项目资本金则存在争议。山东则明确指出，探索试行“PPP+专项债券”融资模式。
国家发改委PPP专家张宇表示，专项债券与PPP相结合在理论上是可行的，但实践中却未必会被选用。比如专项债券与PPP的结合要有专项收入，而绝大部分PPP项目没有对应的专项收入，即使有专项收入还要调入财政预算管理，这会让代表社会资本利益的项目公司无法理解和接受。
张宇还表示，因为专项债券的发行有时间窗口，如果发行专项债券与PPP结合，需要在专项债券发行时说明：采用PPP模式下政府能获得多少专项收入才能覆盖专项债券本息以及明确项目由哪个主体实施，因此在专项债券发行前，PPP模式的流程至少要完成至项目公司成立。
而PPP模式下走完上述程序的时间不可控制，很难满足专项债券的时间窗口，因此若想利用专项债券与PPP相结合，各项准备工作将要相当完善，这对于政府和社会资本而言，难度不小。
对专项债作资本金项目重点评估
文件还指出，专项债券资金用作项目资本金的规模占全省专项债券的总量比例控制在20%左右，对专项债作为资本金的项目及使用比例等情况进行重点评估论证。
据记者梳理，2019年的专项债发行中共有9个项目将专项债用作资本金，共计68亿元。对比2019年7-9月7600亿新增专项债的发行规模，专项债作资本金的规模占比仅为0.89%，占比并不大。
九个项目中，四个项目位于内蒙古自治区、五个项目位于山东省，分别是呼和浩特新机场项目、集大高铁项目、集通铁路电气化改建项目、包头至惠农南段铁路项目以及山东济宁五个高铁配套项目。
具体看，山东济宁五个高铁配套项目(征地拆迁)总投资61.88亿，其中资本金19.77亿，专项债融资42.11亿。本期发行的15.11亿全部计入资本金，后续发行是否计入尚未明确。
国盛证券固收首席分析师刘郁认为，基建项目从开工到竣工往往耗时3-5年，筹资也相应为3-5年。因而项目计划发行的专项债总额并不会在当年内全部发完，需要区分项目中的专项债发行总额和当年专项债发行额的差别，后者才是用作资本金的专项债金额，未来年份发行的专项债是否作资本金往往并不确定。
张宇认为，铁路项目通常分为征拆和建设部分，投资建设由中国铁路总公司旗下的各铁路局集团作为项目业主，征拆资金由地方政府筹集，因此该项目通过发行地方债的形式筹集地方所需的征拆资金。征拆资金又需体现在项目业主身上，作为铁路项目的资本金出现。
“因此该项目征拆或许通过铁路建设项目业主定向支付给征拆所在地政府，这样既解决铁路项目建设所需地方政府出资的资本金，又定向用于征拆。”张宇称。
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