PPP模式作为公共服务供给机制的重大创新，自2013年底以来在我国基础设施和公共服务领域得以广泛应用。财政部政府和社会资本合作中心项目库信息公开的数据显示，目前PPP模式的整体发展情况良好，截至2018年3月15日，项目库中共有14132个项目，覆盖19个行业大类，其中水利建设PPP项目648个，占项目库4.59%。目前，水利建设PPP项目不足水利总投资的20%。
为进一步规范社会资本参与重大水利工程建设运营，提升政府和社会资本合作(PPP)质量和效果，国家发展改革委、财政部、水利部专门出台了针对水利PPP项目的实施意见及操作规定，规范社会资本参与重大水利工程建设和运营操作流程。笔者认为，财政部与国家发展改革委、水利部对水利PPP项目操作要求略有不同，本文笔者主要依据国家发展改革委、水利部对水利PPP项目操作规定进行解读，主要内容如下：
一、水利PPP项目实施原则、范围、主体。
(一)水利PPP项目实施原则：鼓励社会资本优先参与建设运营：除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营。
(二)水利PPP项目实施范围。
1、可以实施水利PPP项目：政府负有提供责任、需求长期稳定和较适宜市场化运作的重大水利工程项目，包括重点水源工程、重大引调水工程、大型灌区工程、江河湖泊治理骨干工程等。采用 PPP模式建设的其他水利工程可参照做好相关工作。特别说明，新建项目、已建成项目、在建项目均可采用PPP模式。
2、不得进行的水利PPP项目：项目合作期低于 10 年及没有现金流，或通过保底承诺、回购安排等方式违法违规融资、变相举债的项目，不纳入 PPP 项目库。
(三)水利PPP项目实施主体：项目由项目所在地县级以上人民政府授权的部门或单位作为实施机构。项目实施机构在授权范围内负责水利PPP项目实施方案编制、社会资本方选择、项目合同签署、项目组织实施和合作期满项目移交等工作。
二、水利PPP项目实施模式。
由于新建项目、已建成项目、在建项目均可采用PPP模式，但对新建项目、已建成项目、在建项目提出了不同的实施模式。
(一)对新建项目。有四种可供选择的PPP实施方式。
1、特许经营合作方式。新建项目中经济效益较好，能够通过使用者付费方式平衡建设经营成本并获取合理收益的经营性水利工程，一般采用特许经营合作方式。
2、组合开发方式。新建项目中社会效益和生态效益显著，向社会公众提供公共服务为主的公益性水利工程，可通过与经营性较强项目组合开发、授予与项目实施相关的资源开发收益权、按流域或区域统一规划项目实施等方式，提高项目综合盈利能力，吸引社会资本参与工程建设与管护。
3、特许经营+补助/补贴/政府参股方式。新建项目中既有显著的社会效益和生态效益，又具有一定经济效益的准公益性水利工程，可采用政府特许经营附加部分投资补助、运营补贴或直接投资参股的合作方式。
4、模块化拆分方式。新建项目也可按照模块化设计的思路，在保持项目完整性、连续性的前提下，将主体工程、配套工程等不同建设内容划分为单独的模块，根据各模块的主要功能和投资收益水平，相应采用适宜的合作方式。
(二)已建成项目。对已建成项目，可通过项目资产转让、改建、委托运营、股权合作等方式将项目资产所有权、股权、经营权、收费权等全部或部分转让给社会资本，规范有序盘活基础设施存量资产，提高项目运营管理效率和效益。实务中，TOT项目到底要怎么推进，T到底转让的是什么?按规定TOT可以转让资产所有权、股权、经营权、收费权。上述这些权利可以全部转让，也可以部分转让。
(三)在建项目。对在建项目，也可积极探索引入社会资本负责项目投资、建设、运营和管理。在建项目可以采用PPP模式也是一个亮点，笔者认为一些政府融资平台项目或者违规政府购买服务项目被叫停，这些在建的项目现在可以通过转为PPP模式继续推进，完成项目建设。
三、水利PPP项目实施程序。
水利PPP项目实施程序主要包括项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等。
(一)项目储备
1、水利PPP项目需具备相关规划依据。地方各级水行政主管部门汇总整理本地区水利PPP项目，并依托投资项目在线审批监管平台(国家重大项目库)，建立本地统一、共享的PPP项目库，及时向社会发布相关信息，做好项目储备、动态管理、滚动推进、实施监测等工作。
2、对列入PPP项目库的水利PPP项目，计划当年推进实施的，需纳入本地PPP项目年度实施计划。使用各类政府投资资金的水利PPP项目，需纳入三年滚动政府投资计划。
(二)项目论证
1、对拟采用PPP模式的政府或企业投资新建重大水利工程项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究或项目申请报告论证和决策。对拟采用PPP模式的已建成项目和在建项目，涉及新增投资建设的，应依法依规履行投资管理程序。要充分考虑项目的战略价值、功能定位、预期收益、可融资性以及管理要求，科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性。
当前，优先选择以使用者付费为主的特许经营项目和盘活存量资产的已建成项目，严格防范地方政府债务风险。
2、政府采用直接投资、资本金注入方式参与的新建水利PPP项目，按政府投资项目进行审批，由具有相应审批权限的发展改革部门审批可行性研究报告。企业使用自己筹措资金建设，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的新建水利PPP项目，按企业投资项目履行核准制，由相应的核准机关办理核准手续。
3、纳入PPP项目库及年度实施计划的水利PPP项目，由实施机构组织编制PPP项目实施方案。实施方案可以单独编制，也可在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP项目实施专章。
4、水利PPP项目实施方案编制需符合相关法律法规、技术标准和政策文件要求，与项目可行性研究报告或项目申请报告等相衔接，采用最新、统一的数据。主要包括以下内容：
(1)项目概况。工程主要任务、建设规模、经济技术指标、征地移民数量、项目投资以及其它需要说明的情况等。
(2)实施方式。根据项目类型、收费定价机制、投资收益水平、融资需求等情况，合理确定水利PPP项目合作方式和期限。
(3)社会资本方选择方案。根据项目合作方式，明确社会资本方在资质、资本金、企业信用、项目实施经验等方面的准入要求，以及遴选的原则、程序和方法。
(4)投融资和财务方案。分析项目的投融资结构、主要融资方式和财务方案，初步明确项目产品(供水、发电等)的议定价格，以及政府投资补助、运营补贴和其他承诺支持事项等。鼓励符合条件的项目建设运营主体通过IPO(首次公开发行股票并上市)、增发、资产证券化、企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等市场化方式进行融资。鼓励各类投资基金、社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目建设与运营。
(5)建设运营和移交方案。明确项目建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营要求、合作期限、服务标准和监管要求、收入来源及投资回报方式、项目移交安排等。
(6)合同体系和主要内容。提出政府和社会资本方合作的合同体系与主要内容，主要包括各方权利义务、资金投入与项目实施要求、投入回报机制、监管机制与违约责任等。
(7)风险识别与分担。分析识别合作周期内各阶段风险因素，遵循责权利对等和动态防控原则，在政府和社会资本方之间合理分配分担风险。原则上，项目建设、运营等商业风险由社会资本方承担，法律和政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
(8)保障措施与监管架构。包括合作期内合同履约管理、行政监管、公众监督、退出机制等。
5、水利PPP项目实施方案编制过程中，可视情况以发布公告等方式征询潜在社会资本方的意见和建议，引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。涉及政府定价管理、投资补助、政府付费等事项的，应当征求相关主管部门的意见。
6、水利PPP项目实施方案编制完成后，可由项目所在地发展改革部门和同级水行政主管部门牵头，按照“多评合一、统一评审”的要求，会同项目涉及的同级财政、规划、国土、价格、国有资产管理、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。项目可行性研究报告或项目申请报告中包含PPP项目实施专章的，可结合项目审批或核准一并审查。
初审未通过的水利PPP项目，可进一步优化调整实施方案，重新报审。经重新报审仍不能通过的，原则上不再采用PPP模式。通过审查的水利PPP项目实施方案，应按程序报项目所在地政府审批。
7、水利PPP项目实施机构依据经批准的实施方案，组织起草PPP项目合同草案。
(1)项目实施机构拟与中选社会资本方签署的PPP项目合同。主要确认双方的合作意向、内容和方式，约定项目公司组建、投资及实施主要事项，并明确项目实施机构与项目公司后续签署的PPP项目合同生效后是否承继该合同。
政府参股项目公司的，需约定政府持有股份享有的分配权益和股东代表在公司法人治理结构中的安排，如是否享有与其他股东同等权益，是否在利润分配顺序上予以优先安排，是否在特定事项上拥有否决权等。
(2)项目实施机构拟与项目公司签署的PPP项目合同。约定各方的责任、权利和义务，明确政府和社会资本合作的内容、期限、履约担保、分年度投资计划及融资方案、风险分担、项目建设和运营管理、回报方式、项目移交、违约处理、信息披露等事项。
8、根据水利PPP项目特点，PPP项目合同通常包括以下关键条款和内容：
(1)项目股权和资产处置。在合作期内，未经项目公司董事会研究并经项目实施机构同意，项目公司不得变更公司股权及经营权，不得自行处置和出让、转让、拍卖、质押项目任何重要资产。为合作项目融资而抵押或担保项目资产的，对外抵押和担保期限不得超出合作期限。
(2)风险管理。针对不同阶段的主要风险因素，明确防控措施，通过加强工程建设和运营管理、优化资本结构、多元融资、建立项目最低需求照付不议机制、投资包干机制、完工担保机制、保险和专业机构增信机制等方式，最大限度控制、缓释和降低风险发生，减少风险损失。
(3)排他性约定。对区域供水项目，如有必要，可作出合作期间的排他性约定。同时，明确项目公司承担相应的供水普遍服务义务，保证向特许经营区域内所有愿意接受服务并愿意支付服务价格的人提供连续、充足和符合水质要求的供水服务。
(4)回报机制。明确项目收入范围、计算及结算方法，项目收费定价或财政补贴的调整周期、条件、触发机制和程序等，约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩等要求。对有经营现金流的项目，区别风险情况，合理确定预期投资回报率，既保障社会资本合理收益，又要防止不合理让利或利益输送。相关财政支出事项，需足额纳入预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。
(5)债务性质。水利PPP项目融资及偿债责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不能违规提供担保。
(6)退出机制。针对不可抗力、违约、主动退出等社会资本方各种中途退出情形，区别实行不同的退出方式，明确相应的预案和应急接管流程及赔偿、清算措施。
(7)其他相关承诺。如政府承诺负责协调落实工程外部建设条件，保障项目无开发权争议，负责工程移民安置规划组织实施，依法进行监管等。项目公司承诺在合作期内服从政府有关部门的防汛抗旱调度、水资源统一管理，任何情况下均不得出现恶意停止运营服务、中断供水等重大违约和损害公众利益的行为等。
(三)社会资本方选择
1、项目实施机构可依法采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，综合考虑投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况等因素，公开公平公正择优选择社会资本方作为水利PPP项目合作伙伴。
2、水利PPP项目“两标并一标”的适用条件。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，按照《中华人民共和国招标投标法》规定，必须通过招标的方式选择社会资本方。所谓招标的方式即公开招标、邀请招标及两阶段招标。
3、项目实施机构根据水利PPP项目实施方案和项目合同草案，准备社会资本方遴选的相关法律文本，包括资格预审文件、招标文件等。
4、在社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，需客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。对于具有较好投资收益的项目，在招标约定收入计算及价格机制等条件下，可将不同投标人项目收益等利益分享承诺作为主要评标因素;对于需要政府投资补助或运营补贴等政策支持的项目，可将不同投标人对支持政策的需求要价作为主要评标因素。
5、资格预审不是强行的。项目实施机构可根据需要组织资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审结果提交项目主管部门。预审合格社会资本方数量不满足相关法律法规规定的，可依法调整实施方案确定的社会资本方选取方式。
6、不强制采购结果确认谈判。项目实施机构可根据需要，在招标文件中明确项目公司组建、投资及实施等主要事项，作为社会资本方投标时必须响应的内容。开标、评标后，实施机构可组织项目谈判小组，与评标委员会推荐排名第一的中标候选人，进行确认谈判;中标候选人提出的主要条款与招标文件、中标人的投标文件内容不一致的，可终止其谈判资格并没收投标保证金，然后与评标委员会推荐排名第二的中标候选人进行确认谈判，依次类推。
7、明确依法变更项目法人。项目可行性研究报告或项目申请报告批复、核准时已明确项目法人的，可以根据社会资本方选择结果依法变更。
(四)项目执行
1、社会资本方与项目实施机构签署水利PPP项目合同后，按约定在规定期限内成立项目公司，负责项目建设与运营管理。
2、实施机构不能成为政府方出资代表。项目公司可由社会资本方单独出资组建，也可由政府授权单位(不包括项目实施机构)与社会资本方共同出资组建，作为水利PPP项目的直接实施主体。
3、水利PPP项目合同可以有条件的背离PPP实施方案。项目公司成立后，由项目实施机构与项目公司签署水利PPP项目合同，或签署关于承继此前PPP项目合同的补充合同。对项目合同与项目实施方案核心内容有重大变更的，项目实施机构需报项目实施方案批准机构审核同意后再签署。
4、项目公司按照项目合同，履行约定的义务和职责，依法开展项目建设、经营和管理活动，自主经营、自负盈亏。项目实施机构、相关政府部门根据水利PPP项目合同和有关规定，对项目公司履行PPP项目建设与运行管理责任进行监管。
5、水利PPP项目合作期满后，如需继续合作的，原合作方有优先续约权。合同约定期满移交的，及时组织开展项目移交工作，由项目公司按照约定的形式、内容和标准，将项目资产无偿移交指定的政府部门。
除另有约定外，合同期满前12个月为项目公司向政府移交项目的过渡期，项目实施机构或政府指定的其他机构与社会资本方在过渡期内共同组建项目移交工作组，启动移交准备工作。移交工作组按合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，确保项目处于良好状态。经评估和性能测试，项目状况符合约定的移交条件和标准的，项目公司按合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续;项目状况不符合约定的移交条件和标准的，项目公司按要求出具移交维修保函，对相关设施进行恢复性修理、更新重置，在满足移交条件和标准后，及时办理移交手续。
6、水利PPP项目移交完成后，政府有关主管部门可组织对项目开展后评价，对项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。
7、强化PPP项目信息公开。除涉及国家秘密、商业秘密外，地方政府相关部门依法公开水利PPP项目入库、社会资本方选择、项目合同订立、工程建设进展、运营绩效等信息。
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