国务院于6月19日召开的常务会议上部署了“推进城镇老旧小区改造”任务。会议指出，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，量大面广，情况各异，要在今年开展试点探索。会议未具体提及操作模式、融资方式等内容，本文试在梳理全国范围内的城镇老旧小区改造模式(以下简称“旧改”)经验基础上，对相关共性问题进行总结和研究。
一、以往旧改模式经验
笔者对以往北京、上海、河北、山东、合肥、西安、广东、厦门等地的旧改模式进行梳理总结，以是否包含旧住房拆除重建改造为标准将旧改模式分为四类：
(一)棚改、旧改打包实施模式
《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25 号)规定：“市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围……城市棚户区改造可采取拆除新建、改建(扩建、翻建)等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施”;“坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。”
根据上述文件要求，以“拆建”为主要内容的棚改可配套进行旧改，实际上是将旧改纳入到棚改范围，旧改的主要内容包括对房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。
(二)拆除重建类旧改模式
拆除重建类的旧改指的是以拆除老旧房屋、新建房屋及配套设施为主要内容的旧改，主要有广东省“三旧”改造模式、上海市政府购买旧区改造服务模式。
1、广东省“三旧”改造模式
主要政策依据有《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)、《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府[2016]96号)。
“三旧”指的是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”，主要包括：城市市区“退二进三”产业用地;城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地;国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;不符合安全生产和环保要求的厂房用地;布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄;列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。
“三旧”改造模式主要内容包括：
▲(1)政府依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备。
▲(2)原土地使用权人可自行进行改造，涉及划拨土地的补缴地价。
▲(3)市场主体根据“三旧”改造规划和年度实施计划，收购相邻多宗地块进行集中改造。
▲(4)旧城镇、旧村庄改造涉及收回或者收购土地的，可以货币补偿，也可以置换补偿。
▲(5)农村集体经济组织可申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地，由集体组织自行开发或与有关单位合作开发。
▲(6)城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发。
▲(7)腾挪的合法用地可以复耕，进行建设用地增减挂钩指标流转。
可以看出，广东省“三旧”改造模式实施方式和实施主体较为灵活广泛，既包括政府作为实施主体进行土地储备，也包括市场主体收购开发土地，还包括农村集体经济组织自行开发等形式。
2、上海政府购买旧区改造服务模式
主要政策依据为《关于在本市开展政府购买旧区改造服务试点的意见的通知》(沪府办[2016]48号)。
政府购买旧区改造服务是指将旧区改造纳入本市政府购买服务实施目录，按照政府向社会力量购买服务的有关规定，通过法定的方式和程序，公开择优选择承接主体，由承接主体根据政府购买旧区改造服务合同的约定提供旧区改造相关服务。
上海市政府购买旧区改造服务范围为：旧区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括旧区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
通过广东、上海模式可以看出，拆除重建类旧改模式与棚改模式相近，广东“三旧”改造模式由于涉及旧厂房改造，范围比棚改更大，而上海政府购买旧区改造服务模式在内容上则等同于棚改。
(三)综合整治类旧改模式
北京、河北、山东、合肥、厦门、西安等地的模式属于综合整治类旧改模式，指的是不对老旧小区建筑本身进行拆建，也不改变建筑物使用功能和土地权属，而是重点解决老旧小区建筑物破损、环境脏乱差、市政设施不完善及管理机制不健全、社区治理体系不完善等问题的旧改模式。各地对该模式的具体实施范围和内容略有不同，主要特点有：
1、实施范围
实施范围有特定要求。以北京市为例，根据北京市《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》规定，北京市优先实施整治的小区包括：1990年以前建成、尚未完成抗震节能改造的小区;1990年以后建成、住宅楼房性能或节能效果未达到民用建筑节能标准50%的小区;经鉴定部分住宅楼房已成为危房且没有责任单位承担改造工作的小区;“十二五”期间已完成抗震节能改造，但基础设施、基本功能仍存在不足，或物业管理不完善的小区。
2、实施主体
该模式主要以政府直接投资为主，实施主体主要为市级或区级政府或工作部门，也可委托平台公司作为投资主体负责具体实施。例如北京市《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》规定：“各区政府确定符合条件的企业作为投资主体，负责资金筹措、前期准备、统筹组织等工作。投资主体可将市区两级财政投入资金作为老旧小区综合改造资本金，依托区政府确定的改造区域内相关公共资源，搭建投融资平台，吸引社会资本参与自选类改造。对具体改造项目，投资主体可自行实施，亦可委托其他企业实施。”文件规定了区平台公司可通过合法形式选定社会资本方参与项目或由平台公司自行实施项目，但未明确社会资本方参与旧改的具体途径。
3、具体内容
综合整治类旧改内容主要包括：
▲(1)完善基础设施。修整、翻建小区道路;疏通、翻建地下管网;更换破损窨井盖，清理、整修、补建化粪池;实施雨污分流;改造水、电、气三表出户管网;修整、规范杆管线设施;整治、新建停车设施;更新、规范环卫设施。
▲(2)修缮改造房屋。整修屋面;整治外观;整治楼道;节能改造;外墙和屋面保温改造。
▲(3)提升环境质量。整治绿化;配套休闲设施;规范文化宣传设施。
▲(4)完善公建配套。整治配套用房;规范设置公共服务设施;配置物业管理用房。
▲(5)改造技防设施。实行封闭管理;添置电子防护系统;完善楼宇安全系统;修缮、添置单元防盗门。
▲(6)完善消防设施。改善疏通小区原有消防通道和登高车操作场地;按规定设置室外消防栓;对原有的已损坏或瘫痪公共消防设施进行维护保养;按相关标准在楼道等公共部位和场所配置移动式灭火器材。
▲(7)规范小区自治管理、规范物业管理。
(四)功能改变类旧改模式
该类旧改模式主要体现在深圳城市更新模式中，根据《深圳市城市更新办法》规定，功能改变类旧改项目是指改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构的模式。该类模式与综合整治类旧改模式的区别在于是否改变建筑物的使用功能。
按照文件规定，土地使用权人可按照有关法律法规规定的建筑物改变使用功能的程序，向市规划国土主管部门及相关主管部门申请办理规划许可变更和相关手续。建筑物由业主区分所有的，部分业主在征得利害关系人同意前提下申请将住宅改为经营性用房。
就目前地产商参与旧改实践而言，老厂房的创意改造、文物单位的文旅改造、历史街区改造均属此类旧改。
二、国务院常务会议提出的旧改亮点
根据对全国各地旧改模式的特点总结及国务院常务会议内容分析，我们倾向认为此次常务会议所推动的旧改模式主要是指综合整治类旧改，但准确判断仍应当以后续发布的政策信息作为支撑。另外，虽然国务院常务会议主要指综合整治类旧改，但并不排除各地实践中将旧改范围或内容扩大化，出现上述其他种类的旧改模式借助政策红利同时推进的局面。
国务院常务会议提出的旧改模式除综合整治类旧改模式共有的特点外，还有以下政策亮点：
(一)“促进住户户内改造并带动消费。”以往地方实践中并未提及户户改造的概念，如推动户户改造，则市场主体参与装饰工程的机会将大为增加。
(二)“鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持，运用市场化方式吸引社会力量参与。”该内容原则规定了社会资本方可以以投融资方式参与旧改，但具体路径未明确。
(三)“在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务，推动建立小区后续长效管理机制。”该条内容将综合整治类旧改实施内容范围扩大，实质是加入了运营内容，对社会资本方创新投融资模式打开了空间。
值得注意的是，2012年《合肥市老旧小区环境综合整治工作实施意见》规定：“有条件的小区，经规划部门审批后，可以新建商业配套用房，新建商业配套用房产权属辖区国有资产管理部门所有。新建商业配套用房可以出租经营，但不得销售，出租经营所得用于补助后期小区管理费用。”该规定对扩展运营的内容有一定启发作用，未来政策是否会参考合肥市规定将新建商业配套用房纳入旧改范畴并由社会资本方运营值得关注。
三、旧改可用的投融资模式
笔者结合以往旧改模式及国务院常务会议提及的旧改新政策，对旧改未来可用的投融资模式和社会资本参与方式做如下总结。
(一)政府直接投资
政府直接投资模式是指政府方通过安排预算内资金进行投资，通过合法方式选择市场主体承接施工任务的旧改模式。以往的综合整治类旧改多以此类方式投资，市场主体不参与项目投融资。
(二)政府购买旧改服务模式
在政府购买旧改服务模式项下，政府通过合法方式选择市场主体作为旧改实施主体，由实施主体负责提供旧区改造征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设;政府将购买旧改服务资金逐年列入财政预算，向提供旧改服务的实施主体支付;实施主体在以相应应收账款作为担保向银行融资作为建设资金。上海的拆除重建类旧改项目即为此种融资模式，此种模式下市场主体可获得项目的投融资及建设机会。
但应当注意，不同于棚改项目可以以政府购买服务方式实施，旧改受到《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)有关政府购买服务禁止性规定的限制，即“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。”因此，旧改模式涉及新建、改建、修缮工程的，能否以政府购买服务模式实施取决于国家及地方后续政策的支持。
(三)旧改专项债模式
旧改专项债模式是指以省、自治区、直辖市政府为有一定收益的旧改项目发行的、约定一定期限内以旧改项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券作为融资的模式。国务院常务会议关于旧改模式增加运营部分的规定为旧改专项债发行提供了条件，如旧改项目运营部分可产生一定的专项收益，则符合了发行专项债券的基本条件。从旧改模式来看，棚改、旧改打包实施模式以及拆除重建类旧改模式可产生政府性基金收入，还款来源稳定、还款压力较小;而综合整治类和功能改变类旧改模式主要产生专项收入，还款来源波动较大，能否采用专项债模式取决于运营收入的设置和安排。
(四)旧改PPP模式
由于财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)对新上政府付费项目设置了诸多限制，如以PPP模式进行旧改，政府付费模式已然走不通;而鉴于目前银行融资对PPP项目付费的要求、地方PPP项目支出责任占一般公共预算支出不得超过10%红线的限制，可行性缺口补贴项目也非优选;因此，使用者付费是当前以PPP进行旧改最合规的模式，但问题仍在于如何设计运营内容满足项目投资建设运营的成本及收益?国务院常务会议所提及的社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务是否能够满足上述要求?或者后续政策会加入其它商业配建作为运营补充?解答上述疑问都需后续出台文件明确操作路径、建设和运营等内容作为支撑。
除上述四种投融资模式以外，如涉及拆除重建类旧改项目，例如广东省“三旧”改造模式，社会资本方还可通过传统的土地一级或二级开发等方式参与旧改。
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