城市轨道交通是PPP适用的基础设施和公共服务领域，是百年大计工程。本文以国内外轨道交通现场调研和考察的国际视角，分析总结了世界轨道交通发展历程和运营现状，对我国城市轨道交通PPP项目建设运营情况进行了综合论述;通过典型案例，研究探讨了建立动态的、与激励相容、全生命周期的绩效考核指标体系和实施方案，为PPP项目决策、建设、运营和促进PPP项目的可持续发展提供理论和实践依据。
01世界轨道交通概述
纵观世界轨道交通发展史，世界上第一条铁路1825年在英国开通，第一条地铁是1863年建成运营的伦敦大都会线，我国于1881年自主建设了第一条唐胥铁路，至今都已逾百年历史。
我国轨道交通PPP可追溯到1906年开工的新宁铁路，它是我国最南端的民营铁路，由光绪皇帝1906年签字批准，华侨新宁县人陈宜禧先生筹资兴办。该线路起自广东省斗山北街，全长109公里，支线28.5公里，于1913年建成运营。
世界上，城市轨道交通的大规模建设自 20 世纪 70 年代。目前有 50 多个国家计150多座城市开通运营了城市轨道交通线路，总长超过1万公里。伦敦、纽约、东京、莫斯科、北京等大城市已建成发达的轨道交通系统，实现了网络化运营。
表1世界十大繁忙地铁城市年客流量
注：数据及图片来源(《隧道建设(中英文)》2018年第12期)。
截至2018年年底，我国北京、上海、广州等32座城市开通运营了155条城市轨道交通线路，总里程5139.693公里，车站3245座。
我国采用PPP模式建设的城市轨道交通项目有：奥运工程北京机场快轨，北京地铁4号线、14号线、16号线、新机场线;南京地铁5号线;重庆地铁9号线;大连地铁5号线;郑州地铁3号线一期;昆明地铁4号线、5号线;成都地铁18号线、9号线一期、17号线一期;呼和浩特地铁1号线、2号线一期;徐州地铁1号线、2号线、3号线;合肥轨道交通2号线;福州地铁2号线机电设备项目;贵阳地铁2号线、3号线;青岛地铁1号线、4号线、6号线、8号线、13号线、R3号线;乌鲁木齐地铁2号线、3号线、4号线一期;芜湖地铁1、2号线等。另外，还有东莞、中山、长沙、西宁、绍兴、南通、南昌、天津、邯郸、绵阳等城市的轨道交通建设正处于PPP项目的准备或识别阶段。
综合国际、国内相关文献资料，笔者认为，我国轨道交通PPP的发展经历了三个阶段：
1. 20世纪末-2003年，开创和探索阶段
典型案例-奥运工程北京机场快轨项目。
2. 2003-2014年，试点发展阶段
典型案例-北京市轨道交通4号线PPP项目。
3. 2014年至今，推广创新阶段
典型案例-北京市轨道交通16号线PPP项目、北京新机场线PPP项目等。
02城市轨道交通PPP绩效考核研究
城市轨道交通是PPP项目适用的基础设施领域，是百年大计工程。PPP项目的合作周期一般为10-30年，具有涉及范围和专业广、投资大、合作期限长等特征，它相对于轨道交通项目全生命周期来说，仅仅是其孕育期和成长期，但却是项目从无到有的重要时期。
绩效考核是PPP项目实施中有效且必要的监管手段之一。应根据项目特点，在城市轨道交通PPP项目前期准备阶段(立项、招投标阶段等)，即建立动态的绩效考核体系和指标，力求与激励相容。在PPP项目《实施方案》、《物有所值报告》、《财政承受能力论证报告》编制和评审、PPP项目入库和示范项目评审中，项目的绩效考核方案占有重要章节和评审分值。
(一) PPP项目绩效考核和回报机制的政策依据
国办发42号文明确要求：“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪，事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。
国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号中明确规定：“项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全过程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向公众公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系参考依据”。
国家发展和改革委员会《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》发改投资【2016】2231号文指出：“项目实施机构应该会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在问题，制定应对措施，推动项目绩效目标的顺利完成”。
财金113号文指出：“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性、合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。
PPP项目回报机制有政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种形式。
政府付费：政府直接付费购买公共产品和服务，包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。
使用者付费：由最终消费者直接付费来购买公共产品和服务。
可行性缺口补助：使用者付费不足满足项目公司成本回收及合理回报时，由政府给予项目公司一定经济补助，弥补使用者付费之外的缺口部分。
绩效考核体系根据不同的回报机制设置，应既保证项目的服务质量和效率得到有效监管，又强调全生命周期、量化、动态、与激励相容，具有可实施性。
(二)轨道交通PPP绩效考核指标体系的构建
项目建设期指标主要为工期、投资控制、安全质量等，指标体系按合同和设计文件以工程验收合格为标准构建，运营期考核项目的财务表现、运营安全、运输服务、乘客满意度等，将考核结果与政府补贴水平挂钩。在运营期内，实施机构或委托第三方对项目的运营进行动态评估，评估频率以二至三年一次为宜，评估结果作为政府调整特许权及可行性缺口补贴的依据。
03北京市轨道交通路网千分制评价的借鉴
(一)建设期
北京市安全质量监督总站和专家组每月对北京市在建工程进行检查打分，包括在建PPP项目;住建部每两年对全国轨道交通在建项目派出专家组检查打分，检查结果纳入项目的绩效考核。
(二)运营期
自2013年，北京市启动轨道交通路网运营状况及风险指标评价，简称千分制评价，对包括北京地铁4号线、14号线、16号线等PPP项目在内的北京市轨道交通路网上各条线路按照同一标准和体系进行打分。千分制评价总分为1000分，包括运营安全管理保障评价400分，设备设施隐患评价300分，车站大客流风险评价300分。其中运营安全管理保障评价包括运营安全表现、运营基础指标;设备设施隐患评价包括系统能力配置、设备设施缺陷、未完工程;车站大客流风险评价包括站外拥挤风险、站内拥挤风险、站台拥挤风险。
北京市轨道交通千分制评价已进行了5年，并在行业内发布了评价报告。至2018年底，北京市开通运营轨道交通线路22条，包括1号线、2号线、4号线、5号线、6号线、7号线、8号线、9号线、10号线、13号线、14号线、15号线、16号线北段、房山线、昌平线、大兴线、亦庄线、机场快轨、燕房线、西郊线、八通线、磁悬浮S1线。千分制评价的线路2016年为18 条(因分段开通，14号线按西段、东段分别评价)包括M1、M2、M4、M5、M6、M7、M8、M9、M10、M13、M14西、 M14东、M15、亦庄、昌平、八通、房山、机场快轨;2017年新增北京地铁16号线北段，为 19条，其中千分制评价总分在900分以上的线路2016年为5条，分别为M14西、M14东、房山、机场快轨、M7;2017年为6条分别为M16北、M14西、房山、机场快轨、M7、M14东。由评价结果可见，北京地铁16号线北段、14号线西段、14号线东段机场快轨等PPP项目在满分1000分的评价体系中，全部得分在900分以上，这是非常可贵的，也是PPP项目物有所值和提质增效的具体体现。
04PPP项目绩效考核案例解析
(一)北京新机场线PPP项目
1. 项目概况
北京新机场线PPP项目一期工程位于北京南三环以外，是交通线网中连接中心城区与大兴国际机场的轨道交通线路，途径丰台区和大兴区。该线路计划于2019年9月底与北京大兴国际机场同步开通运营。
北京新机场线一期工程线路全长41.36km，其中地下线和 U 型槽23.65km，高架和路基段17.71km。局部线路与新机场高速采用共构方式建设。新机场线全线设草桥站、磁各庄站、新机场北航站楼站3座车站，草桥站，可与运营线路10号线、在建线路19号线换乘，磁各庄站可与规划北京市郊铁路S6线换乘。按线路规划，新机场线将从草桥站向北延申至丽泽商务区设置航空服务楼，可与在建北京地铁14号线、16号线及规划11号线实现换乘。北京新机场线“白鲸号”列车，最高运行速度160公里/小时，满足人工手动驾驶和全自动驾驶条件。
2.北京新机场线PPP项目运作模式-交易结构
新机场线一期工程项目总投资约 292.63 亿元，其中引入社会资本投资约 173.61 亿元，采用 PPP模式特许经营，分为建设期和特许运营期。其中建设期约 35 个月，特许经营期从全线贯通试运营之日起，期限为 30年。
新机场轨道线按建设内容分为 A 和 B 两部分，A部分投资约为119.02 亿元，占工程总投资的 40.67%，主要包括新机场线前期工程和站前广场、草桥站(含城市航站楼)、新机场北航站楼站等相关工程;B 部分为 A 之外的工程，投资约为 173.61 亿元，占工程总投资的 59.33%，主要包括新机场线 B 部分前期专项工程和土建、装修、设备设施等。A 部分由新机场线公司负责投资、建设，B 部分通过招标方式选择社会投资人投资建设。项目公司负责新机场线的运营管理、维护维修以及更新改造和追加投资。特许经营期结束时，项目公司将新机场线 A、B 部分设施完好无偿地移交给新机场线公司或北京市政府指定部门。
北京新机场线A部分由京投公司为本项目设立新的全资子公司负责投资,委托北京城市快轨建设管理有限公司负责建设管理和监管工作。
图5 北京新机场线PPP项目运作模式-交易结构图
3.借鉴价值
(1)“土建+设备+运营”大PPP模式
新机场线则首创了“大PPP模式”，即在原有“设备+运营”合作范围的基础上，加入了土建施工部分，解决了土建与设备、建设与运营的衔接问题。无论在社会化引资规模上还是占总投资的比例上都是一次重大跨越，是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目。
(2)“建设集团+运营企业”的社会资本组合
新机场线“建筑集团+运营企业”的社会资本的组合模式兼顾建设和运营，有助于参与主体分别在不同阶段发挥各自的能力与优势，为项目全生命周期保驾护航。
(配的绩效考核和回报机制
新机场线在国内轨道交通领域首次尝试车公里服务费补贴计价方式，设置动态绩效考核方案，同时研究形成了一套与之相适应的调价机制，对其他类似线路具有较强的借鉴和参考作用。
(二)贵阳地铁3号线PPP项目
2018年8月，作者作为国家发改委和财政部PPP双库专家和贵阳市轨道交通3号线一期工程《实施方案》、《物有所值评价》、《财政承受能力论证报告》联评联审会专家组组长，主持了该项目的两评一案联评联审会议。
1.项目概况
贵阳市轨道交通3号线一期工程项目总投资3223119.04万元(其中静态总投资2981746.84万元、铺底流动资金2640.00万元、建设期利息238732.20万元)。
根据国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》国发[2015]51号文规定，城市轨道交通项目最低资本金为20%。根据《国家发展改革委关于贵阳市城市轨道交通第二期建设规划(2016-2022年)的批复》，项目资本金比例为项目建设总投资的30%。为保证社会资本有足够实力运作本项目，本项目资本金为30%。
项目资本金为项目总投资的30%，约为966935.71万元，拟由项目公司股东筹集资金解决。其中，市轨道公司代表政府方290080.71万元，社会资本676855.00万元;其余资金2256183.33万元通过银行贷款、股东贷款等方式筹措。
项目总投资(除铺底流动资金)按建设期5年20%：25%：25%：20%：10%的比例投入，铺底流动资金在最后一年投入。
2.运作模式BOT(建设-运营-移交)
图2 贵阳地铁3号线PPP项目项目运作结构图
3.借鉴价值
考核分建设期考核和运营期考核。
(1)建设期考核
建设期考核绩效指标中主要考核指标包括建设质量验收、消防、设备安装调试、试运行、联调演练，只有在通过建设期绩效考核所列的各项考核内容后才启动发放可行性缺口补助，否则不予发放可行性缺口补助。
(2)运营期考核
项目公司保证所提供的轨道客运服务及项目设施管理维护符合相应的质量标准规定。
①常规考核
在项目运营内，常规考核每年一次，满分100分。实行扣分制，扣完为止。制定了主要内容及评分标准。
运营期绩效考核指标均按年进行统计。其中运营时间、最大发车间隔指标为统计期内(1年)履行甲方对运营时间和最大发车间隔的要求。为便于统计考核，只针对乙方是否按甲方对运营时间和最大发车间隔的要求制定相应的运输计划，并按此运输计划承诺安排日常生产，不在此两指标上对任何偶发性因素导致统计期内部分日期未能按照甲方对运营时间和最大发车间隔的要求进行考核。
运营期绩效考核指标及评价标准可在进入运营期后，经双方协商后依据最新政策、项目实际需求进行修正、调整。
② 随机巡查
市交委及其他政府指定机构可以随时对项目进行巡查。
(3)考核付费机制
建设期考核以通过政府方组织的项目工程验收及满足项目试运营条件，并作为进入运营期后政府支付可行性缺口补助的前提条件。
在运营期内，市交委及其他政府指定机构在对项目公司进行考核并核算当年应支付的可行性缺口补助(具体计算方法见第九章中政府可行性缺口补助)后，将结果汇总上报给市财政局，由市财政局拨付相应资金，考核得分所对应的考核基数应为当年所分摊的建设成本的30%。
05建议与展望
(一)关于经济评价
目前铁路项目可研报告的经济评价采用的指标按国家和铁总文件执行,项目收益考虑不足,运营维修维护成本等缺少运营实际数据支持，造成内部收益指标有可能低于实际。城市轨道交通项目缺乏单线运营成本测算和统计数据。
(二) PPP项目的风险识别防控与应对
根据PPP项目所处的不同阶段，一般包含政策风险、法律风险、文化风险、设计风险、安全质量风险、差旅风险、汇率风险、恐怖主义活动风险、“不可抗力”风险等。应根据项目全生命周期所处阶段，加强风险识别，制定可操作的防控与应对措施和动态的绩效考核方案。
如今，世界共处变革时代，“一带一路”给中国企业走出，在世界参与基础设施和公共服务的投资、建设、运营打开了一扇窗，轨道交通PPP机遇与挑战并存，为中国轨道交通技术走向世界提供了更广阔的发展合作平台和实现路径。
参考文献：
1.《贵阳市轨道交通3号线一期工程PPP项目实施方案》及《专家评审意见》，北京大岳咨询有限责任公司、朱玲等，2018年8月。
2.《隧道建设(中英文)》，中铁隧道勘察设计研究院有限公司主办，2018年第12期。
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