——金永祥董事长在中国PPP学术联盟2019年第一次会议上的发言
今天讨论的主题是“PPP支持打好污染防治攻坚战”。为什么要用PPP来支持?我相信是因为大家有一个共识，PPP是符合供给侧结构性改革精神的。若要做好这项工作，一是要发挥好社会资本的作用，尤其是民营资本的作用，没有社会资本的参与，PPP就会失去支撑，就无法推进;二是PPP要有一定的规模，不能仅做几单，PPP没有规模，在攻坚战中的作用就无足轻重。那么解决好这两方面存在的问题就十分关键，解决好了可以达到预期目标，否则就只能是一厢情愿。
2018年PPP经历了深度调整，社会资本方损失巨大，继续参与PPP的信心受到了挫伤。为什么社会资本受到了伤害呢?目前，没有专门针对PPP的项目资本金制度，实践中PPP套用的是二十年前有关基本建设项目的资本金规定。而PPP将对资本金的要求从建设期扩展到了运营期，这就意味着PPP项目的资本金要求是有史以来最严格的。但现实情况是，政府原本的资本金制度一直没有严格执行，按政策规定应该是20%-30%，但截至2017年底PPP项目实际的资本金比例为1%左右。2018年政府和金融机构要求PPP项目实际资本金达到政策的规定，致使资本金比例提高了几十倍，相应的社会资本的投资能力下降到了严管之前的几十分之一，大部分已中标的项目无法完成融资，在建的项目因现金流断裂而停工，这是对社会资本造成伤害的根本原因。若想恢复社会资本的投资能力就必须解决资本金问题，李克强总理在政府工作报告中已经提到了降低项目资本金，这个事项应该尽快落实。目前来看，资本金比例降一点是解决不了问题的，要大幅度降低。即使下调政策出台，建议实际项目的资本金比例由金融机构和项目公司按照商业原则确定，这也是国际惯例。
按现行规定，PPP的规模取决于各地区财政承受能力，当用于PPP的财政资金达到一般公共预算支出的5%以上就不能再上政府付费类PPP项目，达到10%以后就不能再做PPP项目，这就为PPP总规模设定了上限。设定上限是应该的，问题在于用什么标准设上限?在标准中除了一般公共预算外还应该考虑政府性基金预算因素。PPP项目一般是提供公共产品和公共服务的。建一条地铁，沿线房价和地价会上涨;治理一个黑臭水体，周边房价和地价同样上涨。其他PPP项目也一样，很明显PPP项目与政府性基金预算的收入是正相关的，正是PPP项目的效益外溢才推动了地价和房价上涨，扩大了政府性基金预算规模。由于PPP项目具有公益性和正外部性，要求其靠自身收益平衡项目资金在逻辑上是不成立的。只有将部分外溢的效益内置化，PPP才是可持续的，使用政府性基金预算是重要的内置化途径。按照现行财政可承受能力论证政策，政府性基金预算很难用于PPP项目，自然就限制了PPP的发展，也会阻碍PPP在经济社会发展过程中发挥应有的作用。因此，我们建议对现行政策进行完善，在进行财政可承受能力论证时，允许合理考虑政府性基金预算。若政府性基金预算的10%也可以用于PPP，那么PPP的规模将增大很多。
大力发展PPP符合供给侧结构性改革的精神。前几天我去内蒙亿利集团访问，他们通过治沙挣了很多钱。他们介绍，已经完成了6000平方公里沙漠治理，以前政府将钱交给国有企业，每年治沙效果都不尽如人意;后来政府把治沙资金给了他们，才显著地见效，他们企业也发展了。污水处理行业、轨道交通行业等等，社会资本参与后改善绩效的例子很多。PPP是政策供给的优化，在这种模式下各种要素的利用效果明显好于传统方式，按照供给侧结构性改革的精神应该将各种资源向PPP倾斜，以实现高质量发展。
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