2019年3月7日，财政部下发关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见【财金〔2019〕10号】，意见要求规范的PPP应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。记者就此采访了北京大岳咨询有限责任公司董事总经理姜卫东，对此姜卫东以轨道交通PPP项目绩效考核为例对进行了介绍。姜卫东先后在天津地铁，北京大岳咨询公司参与国内数十条轨道交通项目建设管理和PPP咨询工作。
经济观察网：轨道交通PPP项目的绩效主要包含哪些内容?
姜卫东：轨道交通PPP项目绩效考核经历了三个阶段：
第一阶段，财办金〔2017〕92号文之前阶段，有绩效考核设计，但考核结果未与付费挂钩。
国内轨道交通采用PPP模式最早是北京地铁4号线，绩效考核设计上在本阶段比较具有代表性，北京地铁4号线协议中从建设标准、试运行考核要求、客运服务要求和移交考核要求等方面对项目公司绩效进行了约定。以运营期客运服务要求为例，在绩效考核设计时，从列车服务指标、客运服务表现和客运服务一般要求三个方面明确项目公司客运服务标准。其中：列车服务指标包括运营时间、最大高峰小时满载率、早(晚)高峰最小发车间隔、早发车(晚收车)最大发车间隔等。客运服务表现考核指标包括列车服务供应、列车服务准点率、充值机可靠度、自动售票机可靠度、出入闸机可靠度、电梯可靠度等。客运服务一般要求包括对运营设备设施运营状态、安全性等明确要求，并对项目公司提供的乘客服务环境、连续性等明确要求。在此基础上，如果绩效不达标，则视为违约，并根据违约轻重程度予以警告、罚款直至协议终止。本阶段的特点是有绩效考核，但付费未与绩效考核结果进行挂钩，政府根据绩效考核情况进行违约处理。
第二阶段，财办金〔2017〕92号文至财金〔2019〕10号阶段，关注绩效考核与付费挂钩。
财办金〔2017〕92号文提出建立按效付费机制，要求通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设成本参与绩效考核，实际与绩效考核结果挂钩部分占比应超过30%，不得固化政府支出责任。本阶段轨道交通绩效考核设计比较典型的是将项目分为建设期、运营期、移交期三个阶段，并明确三个阶段的绩效考核指标体系和相应指标的权重，同时，对车公里服务费(或可行性缺口补助)部分与绩效考核结果挂钩，一般设计70%与建设期绩效考核结果挂钩，30%与运营期绩效考核结果挂钩。本阶段的特点是在主要指标的选取上与第一阶段基本保持一致，但对绩效考核指标赋予相应权重并进行考核打分，付费与绩效考核结果挂钩。
第三阶段，财金〔2019〕10号文出台后阶段，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。
鉴于财金〔2019〕10号文出台不久，各地目前多处于探索阶段。
经济观察网：轨道交通PPP项目绩效管理现在存在哪些问题?
姜卫东：结合之前参与的PPP项目绩效考核设计，目前绩效考核设计需要注意或还存在争议的问题。
一、重视绩效考核指标体系设计。绩效考核指标体系设计需要实施机构、行业专家、咨询公司等主体共同参与编制，确保绩效考核指标的选取、权重赋值、考核方法等符合行业特点以及项目的实际情况，考核松紧适宜，具备可操作性。不同回报机制、相同的回报机制不同行业、相同回报机制相同行业不同项目均应有所区别。
二、建设期是否需要绩效考核。财办金〔2017〕92号文PPP后，多数PPP项目将绩效考核分为建设期、运营期、移交期三个阶段，建设期绩效考核与付费进行挂钩。但在实施过程中，也存在一些不同意见，比较典型的就是PPP项目通过竣工验收，就应予以支付可用性服务费70%部分，只将可用性服务费30%付费与运营期绩效考核挂钩。财金〔2019〕10号要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得提前锁定、固化政府支出责任，将考核分为建设期绩效考核与运营期绩效考核是否属于建立完全与项目产出绩效相挂钩机制，根据建设期绩效考核支付可用性服务费是否属于提前锁定、固化政府支出责任。而另一方面将付费完全与绩效挂钩增加了项目公司收入的不确定性，必然导致社会资本(金融机构)提高风险收益要求。
三、使用者付费是否需要绩效考核。财办金〔2017〕92号文要求按效付费针对的是政府付费项目和可行性缺口补助项目，但未明确使用者付费项目的绩效考核，财金〔2019〕10号对回报机制未提及。从目前执行来看，基本上使用者付费项目都进行了绩效考核设计。但有的社会资本认为使用者多少已经是运营服务、使用者满意度等绩效的综合体现，根据绩效考核再付费将加重了项目的处罚。
四、处理好绩效考核与违约处罚之间关系。前面介绍了早期的PPP项目也存在绩效考核设计，但未与付费挂钩，而是设计了违约处罚机制。本轮PPP协议文本多是早期文本演变而来，但将绩效考核设计改变为付费挂钩，因此在方案编制过程中应注意对早期文本约定的违约处罚机制应进行调整，避免双重处罚，加重项目公司负担。同时，注意绩效考核结果扣费比例不宜过轻或过重。
BHI客服1
