生活垃圾焚烧发电PPP项目通常都会设定保量机制，约定在生活垃圾供应量不足的情况下，政府部门需按照设定的基本量向项目公司支付垃圾处理补贴。在跨区域生活垃圾焚烧发电PPP项目中涉及多个垃圾供应主体，合理设定保量机制至关重要。本文结合笔者在实践中总结的经验，针对此类项目保量机制的设定进行探析，以供参考。
一、保量模式设计
《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城〔2016〕227号)提出，焚烧设施建设要加强区域统筹，实现焚烧设施共享。考虑到单个区域生活垃圾处理规模较小，为实现生活垃圾无害化处理能力全覆盖，在实践中，跨区域生活垃圾焚烧发电项目逐渐增多。跨区域生活垃圾焚烧发电PPP项目服务范围涉及到多个区域，根据项目特点可采取如下两种保量模式：
1.整体保量
项目垃圾处理规模为各区域垃圾处理规模总和，以项目整体垃圾处理规模设定基本量，项目公司应收的垃圾处理补贴按如下公式计算，并根据各区域垃圾供应量情况在各区域政府之间进行合理分担。
各区域实际垃圾供应量总和≤整体基本量时，垃圾处理补贴=整体基本量×垃圾处理补贴单价;
各区域实际垃圾供应量总和>整体基本量时，垃圾处理补贴=整体基本量×垃圾处理补贴单价+(各区域实际垃圾供应量总和-整体基本量)×垃圾处理补贴单价×一定比例
2.各个区域保量
在由各区域政府分别支付垃圾处理补贴的情形下，各区域政府以与之对应的垃圾处理规模分别设定基本量，各区域政府应支付的垃圾处理补贴按如下公式计算，项目公司应收的垃圾处理补贴为各区域政府支付的垃圾处理补贴总和。
各区域实际垃圾供应量≤其基本量时，其垃圾处理补贴=其基本量×垃圾处理补贴单价;
各区域实际垃圾供应量>其基本量时，其垃圾处理补贴=其基本量×垃圾处理补贴单价+(其实际垃圾供应量-其基本量)×垃圾处理补贴单价×一定比例
按整体保量模式，能够保证项目公司的合理回报，但垃圾处理补贴在各区域政府之间的分担比例较难确定;按各个区域保量模式，由于生活垃圾由各区域政府负责供应，分别提供保量，符合风险分配原则，且各区域政府的权利与义务更加明确清晰，但项目公司可能获取额外利润。
综合考虑各项因素，建议按照各个区域保量模式设计，同时制定额外利润处理措施。
二、可能产生的额外利润分析
根据付费公式，基本量影响着项目公司的收益及各区域政府的付费责任。项目公司关注的是整个项目的基本量，各区域政府关注的是与其对应的基本量，而在项目运营过程中，当一部分区域供应的生活垃圾超出基本量，一部分区域未达到基本量情形发生时，从整体基本量的角度来看，项目实际垃圾供应量=超出基本量区域实际垃圾供应量+不足基本量区域实际垃圾供应量，即超出基本量区域超出部分可用于弥补不足基本量区域的垃圾供应量，降低其与基本量的差额;从各区域基本量的角度来看，各区域政府根据其实际垃圾供应量与基本量的关系，若按各个区域保量模式下的付费公式计算垃圾处理补贴，由于不足基本量区域政府仍按其基本量付费，后者付费的垃圾量将比前者多，后者也将比前者多承担付费责任。为便于理解，举例如下：
A、B、C三个区域基本量均为500t/d，整体基本量为1500t/d，当A实际垃圾供应量为600t/d，B、C实际垃圾供应量为400t/d时：
从整体基本量角度出发，实际垃圾供应量为1400t/d，按照付费公式，不足基本量仍按基本量付费，则付费的垃圾量为1500t/d;
从各区域基本量角度出发，A付费的垃圾量为600t/d，B、C付费的垃圾量均为500t/d，合计付费的垃圾量为1600t/d。
后者比前者多承担超出基本量100t/d的付费责任。
综上，当一部分区域供应的生活垃圾超出基本量，一部分区域未达到基本量情形发生时，若仍按各个区域保量模式下的付费公式计算垃圾处理补贴，项目公司将获得额外的利润。
考虑到生活垃圾焚烧发电PPP项目通常按月或季度支付垃圾处理补贴，并在每一运营年年末核算，实施机构应在运营年年末根据各区域实际垃圾供应量情况判断是否存在额外利润。若存在额外利润，可采取额外利润处理措施避免政府额外承担付费责任。
三、额外利润处理措施
额外利润处理措施的制定原则是保证项目公司的合理回报，避免其获取额外利润。对于项目公司而言，保证项目的整体基本量即保证了其合理回报。具体额外利润处理措施可参考如下两种方式设定。
1.建立额外利润处置机制
当一部分区域供应的生活垃圾超出基本量，一部分区域未达到基本量情形发生时，各区域政府仍根据其实际垃圾供应量与基本量的关系，按照付费公式进行付费。额外利润计算公式如下：
额外利润=各区域垃圾处理补贴总和-(整体基本量×垃圾处理补贴单价+超出整体基本量部分×垃圾处理补贴单价×一定比例)
通过建立额外利润处置机制将额外利润进行合理处理，避免项目公司获取额外利润。对于每年形成的额外利润，可以选择如下几种方式处理：
a.各区域政府可约定一定的分配比例将其进行分配，并用于抵减当期付费。分配比例可根据各区域垃圾供应量情况合理设定或其他各区域政府认可的比例。
b.额外利润直接归属于项目所在地的区域，作为对该区域生态补偿的一种方式。
c.各区域政府认可的其他处理方式。
2.建立基本量核减机制
当一部分区域供应的生活垃圾超出基本量，一部分区域未达到基本量情形发生时，将超出基本量区域的超出部分用于核减不足基本量区域的基本量，核减后不足基本量区域的基本量调整为该区域基本量与用于该区域核减基本量部分之差，该区域根据调整后的基本量进行付费，并对核减基本量部分的垃圾处理补贴单价差额补足。换言之，通过各区域之间垃圾供应量的内部调整，保证项目的整体基本量(整体基本量=超出基本量区域基本量+核减基本量部分+不足基本量区域调整后基本量)，既保证了项目公司合理回报，又避免了额外利润产生。
在各个区域保量模式下的付费公式中约定了超出基本量部分的付费单价比例，考虑到超出基本量区域将其超出部分用于核减不足基本量区域的基本量，使其少付费，建议核减基本量部分垃圾处理补贴单价按如下方式分配，具体分配方式应由各区域政府协商确定。
超出基本量区域承担的付费单价=垃圾处理补贴单价×一定比例/2;不足基本量区域承担的付费单价=垃圾处理补贴单价-垃圾处理补贴单价×一定比例/2。
综上，在存在额外利润的情形下，各区域垃圾处理补贴付费公式调整如下：
超出基本量的区域垃圾处理补贴=基本量×垃圾处理补贴单价+核减基本量部分×垃圾处理补贴单价×其内部分配比例+(实际垃圾供应量-基本量-核减基本量部分)×垃圾处理补贴单价×一定比例;
不足基本量的区域垃圾处理补贴=(基本量-核减基本量部分)×垃圾处理补贴单价+核减基本量部分×垃圾处理补贴单价×其内部分配比例
基本量核减机制需注意以下几点：
a.不足基本量区域的缺量为其基本量的差额部分，用于该区域核减基本量部分≤其缺量。
b.超出基本量部分总和>缺量总和时，超出的垃圾量能完全覆盖缺量总和，建议将缺量总和按超出基本量区域的数量均分(若超出基本量区域只有1个，则不存在均分问题)，由超出基本量的区域按均分额供给。若某一超出基本量区域超出部分<平均分配的数值，则该区域优先供给，剩余的数值按剩余超出基本量区域的数量均分。若有两个以上超出基本量区域出现以上情形，供给方式以此类推。
c.缺量总和>超出基本量部分总和时，超出基本量部分总和可全部用于核减不足基本量区域的基本量，建议将超出基本量部分总和按不足基本量区域的数量平均分配(若不足基本量区域只有1个，则不存在分配问题)。若某一不足基本量区域缺量<平均分配的数值，则该区域优先分配，剩余的数值按剩余不足基本量区域的数量平均分配。若有两个以上不足基本量区域出现以上情形，分配方式以此类推。
四、结语
综上所述，对于跨区域生活垃圾焚烧发电PPP项目，设定保量机制时，应根据项目的具体情况具体分析，在保证项目公司合理回报的同时，要避免项目公司获取额外利润。
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