PPP项目经过清理整顿后，再度向文化旅游产业倾斜。文化和旅游部、财政部近日联合下发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是继今年4月两部门发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，再次出台政策鼓励社会资本以PPP的形式投资文旅项目。
作为我国首个文化领域的PPP推广政策，《指导意见》因其力挺文旅类项目而备受市场关注。近日在上海市举办的“第四届中国PPP融资论坛”上，与会者认为，《指导意见》明确了政策导向，加大了文化领域PPP模式推广力度，在积极探索解放和发展文化生产力新路径的同时，为文化公共服务供给和文化产业发展注入了新动力。
PPP模式助力文旅产业提质增效
文化与旅游是一个国家软实力的重要体现，在文化领域推广PPP模式，有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感和幸福感。
财政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式作为公共服务领域的体制机制创新，可以实现政府少花钱、多办事、办好事，助力文化产业高质量发展;可以优化文化领域的供给结构，提高文化产业的运营水平，推动解决文化资源保护与开发之间的矛盾。
事实上，我国在文化领域推广PPP模式已经取得一定的成果。2015年底，9个文化类项目被评为第二批PPP示范项目。2017年1月，22个文化类项目被评为第三批PPP示范项目。2018年2月，35个文化类PPP项目被评为第四批PPP示范项目，在396个示范项目中，数量占比达到8.8%。从第二批PPP示范项目开始至今，财政部通过“以奖代补”的方式累计投入3.64亿元，支持66个文化类PPP示范项目。
如何使文化旅游产业通过PPP模式提质增效，真正做到少花钱、多办事、办好事?与会者对此建言献策。
北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰认为，《指导意见》有助于突出“精品”概念，推动文化产业高质量发展，防止在文化产业发展过程中出现相互雷同的现象。“文化是非常广泛和最具人文意味的概念，简单来说，是人类生活要素形态的统称，涉及衣、冠、文、物、食、住、行等。因此，后续在政策的设定上，应该聚焦文化细分领域，出台操作细则，进一步推进PPP在文化领域的应用。”邓冰说。
“各地应启动一批优质文化类PPP项目，培育文化领域的专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司，不断提高文化产品和服务的供给质量和效率。”上海交通大学PPP研究中心主任胡昊建议，政府应加强顶层设计和系统规划，推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用，以示范项目引领带动行业发展;构建行业自律机制，加强“两评一案”、入库审核等关键节点的审核;政府转变文化产品的供给方式，减少直接建设、直接管理，更多通过市场以PPP方式购买服务或者补贴运营。
“要加强文旅产业PPP项目的全生命周期监管，制定科学合理的绩效评价标准，按效付费，更好实现物有所值。”财政部、国家发改委PPP专家，北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为，在具体的文化PPP项目中，首先应设定绩效目标，通过日常的绩效运行，监控保障项目绩效目标如期实现，及时纠正运营管理过程中出现的问题与偏差。PPP项目绩效评价通常以年度为单位进行，以日常绩效监控为基础，通过科学合理的评价指标体系，客观公正地评价PPP项目管理、产出、效果和可持续性等情况，并按效付费。
文化PPP基金推动项目尽快落地
与会者认为，《指导意见》有两个关于文化产业PPP发展的政策亮点，即明确组建文化PPP基金，强调优化文化PPP项目的回报机制。
据了解，由于文化项目具有较强的公益性，资产结构轻型化，且多为小、散、新等特征，在2017年中国PPP基金决策项目中文化PPP项目仅占不到1%，获得支持金额占比不足1%。
文化和旅游部产业发展司副司长马峰说：“我们亟须设立文化PPP投资基金，通过专业化、市场化运作，推动文化PPP项目尽快落地建设。”
“我非常愿意在文化和旅游部的指导下，认真落实这个文件精神，加快设立文化PPP基金，密切与相关社会资本和金融机构合作，共同推动优秀文化企业的发展，共同推动文化发展繁荣。”中国PPP基金投资总监范永芳说，作为PPP领域的政策引导性基金，新组建文化PPP基金将把落实国家重大政策方针放在第一位，同时兼顾经济效益。
范永芳表示，为了发挥好政策性引导基金的增信作用，中国PPP基金将直接参与文化领域的PPP项目投资，加快设立专项的文化PPP投资基金，专门用于支持文化领域PPP项目。同时，协同各类金融机构共同解决文化PPP项目的部分资本金和融资问题。
优化文化PPP项目的回报机制，对于文旅产业发展至关重要。《指导意见》明确，鼓励通过盘活存量资产、开发性资源补偿等方式，提高项目的经营性。在提供优质公共服务的前提下，最大程度地挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。
“文化类项目以公益性质居多，应结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。”赵仕坤说，在未来文化PPP项目操作中，可积极选择“文化+产业”类资源整合模式，如文化与旅游、体育、棚改、古城文化保护等结合。通过采取文化与产业深度融合的发展模式，在传承发展文化的同时，促进当地产业经济发展，形成双向合力，吸引优秀投资人进入，从而激发当地市场活力，改善投资环境。
PPP模式探索文化生产力新路径
与会者认为，《指导意见》最终的落脚点是让社会资本“敢投”“愿投”“能投”。同时，激发市场主体活力和发展潜力，为社会资本特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道，提高社会资本在文化基础设施建设和文化资源开发运营方面的参与度。PPP模式为探索文化生产力发展提供了新路径。为此，《指导意见》提出要确定文化领域政府和社会资本合作推广先行区。
据了解，文化和旅游部、财政部将联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区，区内文化PPP项目可优先享受政策支持，形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用。
当然，文旅产业PPP项目迎来国家层面政策利好，并不意味着监管要求会放松。马峰强调，推进文化PPP项目要坚持规范运作，守住底线。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益，严格入库审核把关，坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。各类社会资本要严格遵守国家对PPP的有关要求，充分做好项目的可行性论证，设计出良好的运作模式，提高项目可持续性。
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