当前，PPP领域正处于政策调整期和规范发展期，地方政府、社会资本、金融机构等参与主体均希望更全面、准确地领会政策本义，加强信息沟通和资源对接，进一步提升项目论证、识别、运作的能力和效率。中国财政科学研究院院长刘尚希日前在“PPP治理理念和新规解读”研讨班上做主旨演讲时强调，应从概念和本质上准确理解政府和社会资本合作。
刘尚希说，PPP直译成中文是公私合作，但是在我国，政府和社会资本合作中的“社会资本”不能简单等同于PPP定义中的“私”，它不仅包含私人资本，还有国有企业、国有资本。既然讲社会资本，就意味着相应的社会责任，就应该有别于纯粹的商业资本。政社合作项目，应致力于提升公共产品的质量、效率，更好地满足人民对美好生活的向往。这个领域不是一个投机的领域，也不是一个挣快钱、挣大钱的领域。只有摆平心态、降低期望值，政社合作才能实现健康可持续发展。
任何事物的发展如果缺乏理论支撑，就难以行稳致远，政社合作同样需要理论体系的支撑。刘尚希认为，政社合作首先是政府与市场主体之间的合作，具备商业的属性，是一种经济关系，目的在于提升效率、推动改革，促进政府职能转变，提供更好的公共服务。大家讨论合作，离不开对合作主体的分析。在政社合作过程中，政府有行政主体和经济主体的双重身份。行政主体属于公共范畴，经济主体属于民事范畴，主体性质的不同，适用的法律规范也不一样。
关于政社合作的适用法律，法学界一方倾向于行政法，一方倾向于民商法，这就涉及政府在政社合作中的主体性质的判断。刘尚希认为，政府和社会资本进行合作，首先应当是一个经济主体，属于民事主体，意味着政府和市场主体之间是平等合作关系。但在合同实施过程中，由于有些项目涉及政府付费或可行性缺口补助，这时政府又变成一个行政主体，也就是公共主体。因此，政社合作的法律关系非常复杂，涉及民法、行政法、经济法，但其本质就是政府和市场之间的合作。
政府和市场具体怎么合作?刘尚希说，科学的机制和载体至关重要。我们必须在政府和市场分工的传统改革的基础上，推动一种新的改革，即合作化改革。在PPP行业，政府、社会资本、运营方都是参与主体，共同构建一个基于合理分工的合作有机体。各方虽然有个体诉求的差异，但整体目标是一致的，都是为社会大众提供更多、更好的公共产品和公共服务。政社合作意味着政府和市场紧紧地结合在一起，风险分担、收益共享。因此，要从行为的视角理解政府和市场的关系，而不是从几何空间的层面。
对于如何理性看待现阶段出现的一些问题，刘尚希表示，政社合作的法治建设相对滞后，迫切需要通过立法来规范政府、社会资本及相关主体的行为选择。科学立法，就是要符合中国国情，能有效解决现存的矛盾，更好地促进政社合作事业的健康发展。对于由于政社合作的财政监管不到位，形成政府隐性债务的问题，刘尚希认为，什么是政府债务，什么是政府隐性债务，什么是政府或有债务，这些必须依据政府既是行政主体又是经济主体的双重属性去认定，不能简单照搬企业会计准则关于债务的定义;需要制定专门的政府会计准则和政府债务准则，从理论到标准、口径、办法都要设计好，否则会留下变通的空间，统计数据的有效性和可比性也会打折扣。“规范的政社合作有利于发挥政府的资源优势及社会资本的专业和效率优势，符合我国全面深化改革的总目标和国家治理现代化的要求。”他说。
如何以创新理念破解政社合作发展的困境?刘尚希说，“创新”是政社合作的基本内涵，没有任何一种政社合作的模式可以套用所有的项目、适用于全部地区，因此，必须以创新的理念去推动政社合作，以创新的举措去实施具体项目。从本质来看，政社合作改变了资源配置方式，将“政府”和“市场”这两只手协同起来共享资源、共谋发展，这种创新其实也包含共建共治的理念。单纯的管理是自上而下的命令，但在政社合作项目中，除了管理还有治理。治理就是多元共治，通过多方主体的平等协商、广泛讨论，共同制定标准、规则，协同推进项目的建设运营。不论是宏观还是微观，也无论是政府还是社会资本，都需要树立创新的理念，才能真正提高项目运营的效率。另外，政社合作的立法工作也需要强调创新，应该把民法、行政法加以融合，才能真正指导解决行业现在面临的一系列法律、政策问题。
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