城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。为促进城市轨道交通规范有序发展，日前国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号，以下简称52号文)，对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。
1 政策出台背景
(一)经济发展的客观要求。2003年国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号，以下简称81号文)，规定了申报地铁或轻轨建设规划的城市应达到的地方财政一般预算收入、地区生产总值、城区人口、客流规模等条件，经过多年的经济高速发展，原有指标已经难以客观的反映地方城市建设能力，相关指标数据需要根据我国城市的经济、城镇化发展水平等作出适当调整，以适应我国城市经济社会发展。
(二)严控地方政府债务风险的有力举措。近年来，个别城市对城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、财政资金不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进城市轨道交通规范有序发展，必须合理控制建设规模，科学把握建设节奏、加大财政约束力度，严控地方政府债务风险。
2 政策主要内容
52号文共分为总体要求、完善规划管理规定、有序推进项目实施、强化项目风险管控、完善规划和项目监管体系等五部分，共十二条。
52号文坚持“量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展”等原则，要求拟建城市科学做好城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强项目实施监管，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，提升城市轨道交通发展质量和效益，实现行业健康可持续发展，并从以下四个方面推进政策措施落实。
(一)完善规划管理规定。提高申报建设地铁和轻轨的条件和相关经济指标，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元提高到300亿元、3000亿元。提高建设规划质量，加强城市轨道交通与其他交通方式的衔接融合，鼓励探索地上地下空间综合开发利用。严格建设规划报批和审核程序，确保建设规模同地方财力相匹配。强化建设规划的导向和约束作用，已经国家批准的建设规划原则上不得变更，进一步明确了规划调整和新一轮建设规划报批条件。
(二)有序推进项目实施。进一步规范项目审批条件，未列入建设规划的项目不得审批(核准)，已审批(核准)项目要合理把握建设节奏。强化项目建设和运营资金保障，强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，规范开展政府和社会资本合作(PPP)。
(三)强化项目风险管控。严控地方政府债务风险，加大财政约束力度，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批(核准)新项目。坚守安全发展底线，落实城市政府和企业安全责任，坚决防范重特大生产安全事故发生。
(四)完善规划和项目监管体系。加强监管能力建设，健全部门间协同联动监管机制。建立健全责任机制，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，对违规行为和责任主体实行联合惩戒并依法依规追责问责。
3 52号文和81号文对比分析
(一)关于经济发展指标。52号文延续81号文仍采用一般公共财政预算收入、地区生产总值指标，指标数据提高到原来的3倍以上。
(二)关于人口指标。52号文对数值标准暂不作调整，将城区常住人口明确为市区常住人口。同时新增初期客运强度指标。
(三)关于债务指标。52号文规定严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。
(四)关于财政资金支出。52号文将原81号文中关于项目资本金比例的要求，改为对政府财政资金投入的要求。
(五)其他内容。52号文中删除了81号文中关于项目设备国产化率的要求，同时还对建设规划期限、建设规划调整条件、新编建设规划要求和责任主体等问题进行了明确。
4 新政策实施对轨道交通PPP项目的影响
(一)落实财政性资金投入来源。经初步分析，对国家已批复建设规划的43个城市，除个别城市外，大部分城市的经济发展指标、人口指标和债务指标均符合52号文的相关规定。同时，52号文规定对于在建设规划中未明确采用特许经营模式的项目，财政性资金投入不得低于项目总投资的40%。因此，地方政府需进一步研究落实财政性资金投入来源，有序推进项目建设，确保与城市经济发展水平相匹配。
(二)坚持采用PPP模式实施轨道交通项目。根据52号文规定“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金”。为缓解轨道交通建设资金压力，减少地方政府债务增量，对于新申报建设规划的城市，建议优先考虑采用PPP模式中的特许经营方式实施城市轨道交通项目。对于已经批复建设规划的城市，是否可以结合52号文和发改基础〔2015〕49号文中的相关规定，将建设规划调整方案上报国家有关部门对项目投资模式进行调整，有待进一步落实。
(三)创新融资渠道。建议通过PPP等多种方式盘活存量资产，研究通过可续期债券、项目收益债券、长期债权等方式拓展融资渠道，探索城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，通过多元化经营等方式保障项目建设和运营资金。
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