为更好地鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式，改善旅游公共服务供给，今年4月，文化和旅游部会同财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)，各方对旅游领域PPP的关注明显提高。《意见》从总体要求、基本原则、重点领域、严格执行财政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明确、具体的要求，就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目等方面做出了全面部署，预示着PPP模式支持旅游项目发展又将迈出重要一步。目前旅游领域PPP发展状况如何?已落地的旅游PPP项目能反映哪些现实?旅游PPP未来将走向何方?
概述篇：旅游PPP未来可期
财政部PPP综合信息平台发布的《2018年第1期季报(总第10期)》的数据显示，截至2018年3月末，管理库中共有327个旅游PPP项目，占管理库项目总数的4%;旅游PPP项目投资额4733亿元，占管理库项目总投资的4.1%。根据4月30日的统计，管理库已落地的旅游PPP项目更新为104个。
在财政部PPP综合信息平台中，旅游PPP项目主要分为旅游配套设施、文化旅游、生态旅游、观光旅游、农业旅游和其他等几种细分类型。以项目投资额统计，位居前三位的分别是文化旅游类、旅游配套设施类、生态旅游类。其中文化旅游和旅游配套设施投资额均超过450亿元，各占已落地旅游PPP项目的33%;生态旅游投资额接近300亿元，占21%。
在中标社会资本类型方面，工程建筑、园林/生态企业占主角。值得注意的是，投资平台类主要为本地城投公司，作为社会资本参与本地PPP项目是否适合有待商榷。金融机构类(含资产管理公司、商业银行)作为社会资本参与旅游类项目，是否更多为融资考虑，而非运营导向，也是需要关注的情形。
案例篇：文旅PPP项目为地方造血
对于四川省自贡市荣县(古称荣州)的文旅项目来说，PPP项目是较好的投融资模式，通过一系列灵活政策的填补或破壁，以及当地农、林、牧、水利等部门创新方式助力，PPP项目成为盘活地方经济、为地方造血的途径之一。
自贡市文化旅游投资开发有限公司(以下简称“自贡文旅投”)，是自贡市政府批准的国有独资平台公司，也是一个新兴的文化旅游融资平台，其抓手一是朝着将自贡打造成国际文化旅游目的地的目标前进，完善旅游产品，提供标准化的旅游服务;二是将基础较好的产业做大，如当地的盐业、恐龙、灯会产业等，并开发多层次的旅游及文创产品;三是抓轻资产的运营管理，通过电影、动漫等挖掘地方素材的手段，打造文旅资源的新品牌。
“比如我们要将自贡灯会从地方节庆文化品牌打造成走向世界的国际化品牌，做到自贡故事、中国智慧、世界表达。”自贡文旅投董事长宋青山说。
承担着自贡市辖区内文旅资源充分开发和整合的任务，一个符合国家振兴乡村经济主题的“乡愁荣州”旅游PPP项目，成为自贡文旅集团的“义利”双选。经过调研分析，他们认为过去荣县地区交通闭塞，但拥有深厚的人文自然资源，近代乃至三国时期都有重要的历史遗存。随着近年来交通情况的改善，当地政府萌发出大规模开发利用文化资源的愿望，但由于当地财政支出有限，也期待形成PPP投资模式。
对于“乡愁荣州”这个文旅项目开发来说，PPP是较好的投融资模式，政府的支持力度不可谓不大。作为国家振兴农村乡村经济的工程，该项目也做出创新，利用“平台公司+合作社+农户”的模式，让他们以土地权属入股，让村民在项目中就业。
“当地对这类大体量高风险项目，在谨慎的同时也寄予厚望，希望通过它来盘活区域经济、为地方经济造血。”宋青山说，旅游PPP项目不同于早些年的传统基建项目，后者建成后就可交还政府，而他们需要前期就充分规划设计，植入运营内容，并为地方运营10年至15年，不但要提升景区形象，还要完善配套功能，最终向当地政府输出完整的服务和运营模式。
宋青山介绍，预计“乡愁荣州”正式开放后，可实现一年内吸引游客200万人次，收入6亿元，利润0.8亿元。景区规划涵盖陶艺小镇、24节气文化、户外运动、盐卤浴等不同文化板块。项目预计总投资20亿元，自贡文旅投可通过门票收益、现金流、股权收益、资产抵押等融资。但目前财力较弱的地方政府如不能兑现回购服务的承诺，他们未来面临的压力就非常大。
总体上，宋青山认为过去的传统土地资源配置的模式已不可能长久，旅游PPP是积极且有效的市场推手。但他也建议政府应多完善招商引资环境，尤其是偏远地区考虑兴建PPP项目时，更应注重全域整体联动发展，充分考虑城镇融合平衡政策，帮助项目提质增效。
全产业链布局助力PPP项目落地
5月12日，山东滨州西纸坊·黄河古村度假区(以下简称“西纸坊”)的停车场停满了大巴和小轿车，孩子们在冒险乐园玩得不亦乐乎。工作人员介绍，当天度假区共接待了8个团队，2000多人，48间装修讲究的民宿已预订一空。深圳市铁汉生态环境股份有限公司(以下简称“铁汉生态”)与滨州市经济技术开发区通过PPP合作模式，将一个废弃村落变成了乡村旅游的亮点。
铁汉文旅集团总裁助理楚沛介绍，西纸坊已成为当地旅游的一张名片，是旅游PPP模式的一个典范。政府在政策支持方面非常到位，尊重铁汉文旅集团专业团队的运营设想，保障了项目进度，与地方的关系都由地方政府理顺。在重大节假日，交通、城管、公安、消防、医疗等部门都提供有力支持。“没有政府的大力支持保障，项目很难顺利落地。”楚沛说。
在楚沛看来，旅游PPP项目的优势是通过政策引导，吸引社会资本与专业运营团队，难点是旅游项目对资源依赖度较高，非标类的旅游资源开发难度较大，投资运营要平衡、定位明确，轻资产，重运营，不断丰富业态。“西纸坊定位就是黄河古村，在产品方面，按照乡村综合体打造：一是住宿，包括鲁北风情的民宿、集装箱营地与主题客房;二是餐饮，除了风味小吃，还有会议中心的正餐;三是游乐，主要做无动力儿童公园;四是营地教育;五是农旅项目;六是文创，引入山东非物质文化遗产，展现传统烧窑;七是体育，包括骑行、彩色跑等。西纸坊通过这样的产品组合，增强了乡村旅游的吸引力，提升了乡村旅游的档次。”
楚沛表示，政府与社会资本联合，要求从项目的前端到最后的运营最好由一个主体实施。铁汉生态为此做了全产业链布局，在投融资、规划设计、建设、管理运营等环节都配备了专业力量，在全国迅速扩张版图，现在已开业的项目有3个，正在筹建的项目有4个，正在跟进的项目有10多个。铁汉生态还中标了滨州经济技术开发区狮子刘片区及黄河古村风情带乡村旅游PPP项目。
在山东崂山太清广场“光大驿站”，游客可以购买各类富有当地特色的精美纪念品，品尝“光大咖啡”，在诊疗中心的躺椅上小憩，乃至体验先进的VR设备。这是光大集团在生态厕所的基础上，通过构建特色驿站餐饮、情景零售中心、远程诊疗服务、全时旅游体验、亲子娱乐教育五大全新业态打造的公共服务平台。在“光大驿站”，第三卫生间配置了残疾人无障碍设施、婴儿安全座椅等人性化设施，解决了特殊人群的如厕问题。此外，厕所还配备了自动售卖机、WiFi上网、手机充电等设备。
中国光大集团光大置业有限公司总经理颜建国介绍，光大崂山生态厕所项目参照PPP合作模式，由光大全程负责项目的融资、投资、建设、移交、运营工作，政府在工程竣工验收后分期回购，并委托光大和政府合资的公司开展长期经营管理。目前已建设了38座，计划建设100座，总投资在1亿元左右。
颜建国表示，企业可以拓展运营空间，在标准化生态厕所内外开展视频广告、外墙广告、物品零售、有偿私厕服务等“以商养厕”的市场化经营，自负盈亏，并全面负责厕所的日常养护维修。政府对其经营厕所的管理情况进行监督考核。政府的归政府、市场的归市场，权责明确。
专家篇：加强政策引导 引入社会资本
国内PPP项目自2014年7月以来高速发展，截至目前，估计进入国家财政部PPP项目库、国家发改委PPP项目库、各省级PPP项目库的PPP项目投资额已超过20万亿元。同时，国内PPP项目也暴露出了不少问题。如今加强了政策梳理、强化了项目监管，距离真正规范的PPP还需要一个“发展—总结—完善”的过程。
对于上海、南京等发达地区的旅游部门PPP案例乏善可陈的现象，专家表示，目前旅游PPP项目涉及文旅、发改、财政、林业、交通、国土、住建、金融等多个政府部门，需要统筹协调的行业和部门较多，单独由文旅部门牵头推动PPP项目难度较大。
北京中咨海外咨询有限公司总经理助理李涛说，关于PPP模式，行业内目前形成的共识是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。其核心点就是公私合作、优势互补。
李涛谈及当下旅游PPP的发展情况，国内旅游用地政策近几年才出台，除地方政府自营的5A级景区等，不少旅游景区的开发采用私人企业承包制，私人企业从政府方获得景区承包权其实也算是一种PPP模式。随着旅游项目建设规模升级，基于降低风险、合作共赢、责任分工的PPP模式才渐渐出现。
在目前投资较大的旅游项目中，很多采用PPP模式，以古镇开发、特色小镇等区域性旅游综合开发类项目，包括主景区周边景观投资建设及开发运营，以及为服务地方全域旅游、为提质增效而兴建的配套设施等为主。李涛认为，旅游项目较容易实现使用者付费，其实是较易采用PPP模式，调动社会资本参与的。但如何让旅游PPP出好项目，调动社会积极性?一方面，政府应精研并梳理政策，加强理性引导，在PPP合作中做好承诺的分工和服务;另一方面，政府应当拿出较优质的文化旅游资源让社会资本参与运营。
PPP项目需规范而专业地推进
据财政部PPP综合信息平台公布的数据显示，无论是资金的数量还是额度，旅游PPP项目在所有项目中都位居前列。在目前国内PPP快速发展的过程中，旅游业是受到各地政府和社会资本所青睐的类型，中国已成为目前世界上较大的PPP项目市场。
中央财经大学文化与传媒学院院长魏鹏举表示，尽管目前我国旅游PPP项目发展迅速，但在实际发展的过程中，仍然存在一些问题。一是回报模式不够理想，绝大多数的旅游PPP项目回报主要依靠地产收益和门票收益。比如，西安曲江文化旅游股份有限公司的项目多带有城市开发性质，因此，其主要依靠的就是地产收益，其次是依靠门票收益。二是给地方政府形成了更大的隐性债务。很多旅游项目回收租期较长，商业模式也不够理想，由于是政府和社会资本合作的项目，回收效益的不理想可能成为政府的隐性债务。三是目前我国在发展国家公园，包括大遗址保护的旅游开发方面运用PPP较少。在魏鹏举看来，这些项目恰恰是旅游PPP更应有所作为的一个方面。
相较于国际上PPP的概念和项目运作模式，国内的PPP项目有怎样的差别?对此，魏鹏举认为，国外PPP是指公私合作，而在国内则是专指政府和社会资本的合作，PPP中的Private，指的是广泛意义上的社会资本，“这些社会资本绝大多数都是公共资本、财政资金，来源于国有企业，这是我们目前非常大的不同。”魏鹏举指出，目前进入到旅游PPP领域的资本，很大一部分是国有企业的资金，而这也是国内PPP项目发展以后政府隐性债务进一步提升的主要原因。
此外，中国的PPP项目还处于起步阶段，从目前国内PPP项目的发展来看，基于契约的项目还没有走完完整的周期，地方政府长期契约履行的条件也需要法规意义上的保障。
总之，旅游PPP已迎来政策机遇，尚需地方政府、咨询机构和社会资本等各方规范而专业地推进，才能推动旅游PPP与旅游产业的共同发展。
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