为解决粤东西北地区城乡污水处理设施建设工作落后的问题，广东省政府于2016年作出了启动粤东西北地区新一轮环保基础设施建设的战略决策，2016年3月，广东省住房和城乡建设厅于广州市召开了PPP模式整县推进污水处理设施建设工作部署会，在“郁南县整县生活污水捆绑PPP项目”的经验基础上，通过推广镇村污水全县打包PPP模式，开展生活污水处理“一市一示范县”创建工作(确定了15个地级市的“示范县”)，通过基础较好县(市、区)的示范带动效应，推动全省生活污水处理设施建设管理工作进一步提升。
截至2018年1月，15个示范县已基本完成PPP项目前期准备工作，均己通过招标方式选择了社会资本方并草签了PPP合同。
本文通过统计广东省15个示范县项目的技术要求、招标条件等资料，初步总结镇村污水全县打包PPP模式的实施经验，针对PPP模式在镇村污水处理项目中的实际存在问题进行探索和分析，并提出解决思路和建议，为推进镇村污水全县打包PPP模式进一步优化与创新提供经验参考与思路借鉴。
一、项目概况
根据广东省采购中心公开的招标文件中的项目边界条件，15个项目的实施情况统计结果如表：
15个示范县项目的统计数据显示：(1)项目投资额在1-13.5亿元之间;(2)项目PPP合作年限在15-30年之间;(3)大部分项目“城镇与农村”捆绑打包;(4)项目城镇污水处理设施与配套管网共建。
除此以外，15个示范县项目均采用DBFOT的运作模式，回报机制也均为政府付费模式，大部分项目亦对有效报价期间做了限制，要求低于报价区间的供应商须对成本进行详细的分析说明，并提供相应支撑材料，否则投标无效。
二、项目难点
1.项目较复杂，操作难度大
PPP项目的前期咨询一般以可行性研究报告作为技术依据，但镇村污水全县打包项目子项目多，特别是农村污水处理设施，存在数量多、布局分散、规模波动大的特点农，村污水处理也存在水量水质波动大、需配各管理运营专业人员、单位能耗较高的特点。
因此，该类项目存在前期咨询工作调查难度大、项目具体实施时的不确定性较大的风险，若为了加快项目进度而忽略前期可研的工作质量，往往会给后面项目实施造成不利影响，社会资本方将承担更高的建设、运营风险，最终影响项目对社会资本方的吸引力，造成项目推进缓慢。
2.各子项的经济参数差异较大，不适合采用综合单价的收费机制
污水处理项目一般属于政府完全付费项目，实施方案中需要计算政府年财政支出(即年污水处理服务费总额)限值。镇村污水全县打包项目涉及的设施较多，模式较复杂(城镇集中处理+农村分散处理)，其中，城市与镇区污水厂的处理规模一般不在一个数量级;农村地区污水处理设施数量庞大，水量波动较大;各子项目单位水量的建设运营成本存在较大差异。
15个示范县项目，配套管网由社会资本负责设计建设，政府不承担最低需求风险;项目收费机制一般采用“可用性付费+使用量付费”、“镇区污水处理服务费+管网服务费+农村污水处理服务费”等收费机制，可有效避免单一水价的不确定性风险。
3.准备周期长，存在边界条件调整的风险
PPP项目前期准备时间较长，一般在完成可行性研究报告到组建项目公司完成，平均需要半年时间，项目的核心边界条件(建设投资、回报机制等)易受到贷款利率调整、人工及物价上涨、政策变化等因素导致投资风险成本上升。
不少地方政府片面追求尽可能多地降低政府风险或财政风险，将风险转嫁给社会资本方，导致风险和收益不相匹配，降低了社会资本方对项目的信心。
三、镇村污水全县打包PPP模式项目实施重点
1.需要重视前期咨询成果的质量、建立合理的项目边界调整机制
一方面，应建议重视项目前期咨询成果的质量，重视项目可行性研究报告、实施方案的编制效果，在合理的范围内，尽可能的明确项目边界条件。
另一方面，为减少镇村污水整县打包PPP项目实施阶段边界条件不确定性的风险，应建立合理的项目规模、投资的调整机制。广东省己实施的15个示范县项目中，多以竣工结算后当地财审审定的投资规模作为最终投资规模，再结合社会资本方中标价格与预算下浮率等因素对运营期政府付费支出进行相应调整。
2.建立符合实际的回报机制
根据现有项目统计，镇村污水全县打包项目的污水处理服务费限值的表现形式主要有可用性服务费+污水处理服务费+管网运维服务费、管网服务费+镇区污水处理服务费+农村污水处理服务费等。
在前期咨询阶段，污水处理服务中政府付费费限值的计算，应在财务分析的基础上，根据建设投资、资金使用成本、运行成本等项目的建设、运营支出，结合限定的资本金内部收益率合理确定。
3.设定调整空间，合理控制项目风险
在项目前期咨询时，建议针对可能存在的风险设定调整机制，例如：建设投资的确定条件、服务单价的调整、因政策变化的调整机制、超额收益的分配机制等。
镇村整体打包项目与单独的城市或镇级污水处理厂项目相比，因农村污水处理设施的公益性质，收益率一般较低。应根据同行业类似PPP项目的经验，适当选取项目收益率上限，合理控制项目风险，保障项目实施。
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