2016年12月，习总书记在中央农村工作会议上强调“要准确把握新形势下‘三农’工作方向，深入推进农业供给侧结构性改革;要协同发挥政府和市场‘两只手’的作用，更好引导农业生产、优化供给结构”。作为全面建成小康社会和实现国家现代化的基础，农业承担着保障国家粮食安全和重要农产品供给，促进农民增收的重要任务。深化农业投融资体制改革，加强农业领域政府和社会资本合作，对于推动农业供给侧结构性改革，促进农业持续健康发展具有重要意义。
一、当前农业供给侧改革面临的难题
过去几年，我国农业发展取得了巨大成就，2016年，粮食产量稳定迈上了1.2万亿斤的台阶;农村居民人均可支配收入超过1.2万元，城乡居民人均收入倍差缩小为2.72。农业发展取得积极进展，但新时代背景下，农业领域仍面临着诸多矛盾和现实瓶颈，主要表现为四个失衡：
一是供需结构失衡。我国人均GDP超过8000美元，已经到了消费转型升级的阶段，人民群众对于优质、多样化农产品的需求快速增长。但农业供给相对滞后，对需求的适应性较差。此外，部分高端农产品供给不足，且缺乏国际竞争力，中低端农产品产量过剩。
二是要素配置失衡。要素配置的“剪刀差”现象突出，土地、资金、劳动力、技术等要素大量流入工业和城市。据测算，每年约400多万亩耕地转为建设用地，每年从农村流向城市的资金近万亿。城市和工业所产生的虹吸效应导致农业生产力得不到有力、持续的提升，资源环境约束趋紧，绿色生产模式匮乏，承载能力接近极限。
三是产业布局失衡。农业产业形态目前总体仍处于中低端，产业链条短、业态单一、附加值低，滞销卖难频发，卖贱买贵并存，休闲农业和农业旅游等新模式新业态发展略显滞后，产业创新升级动力不足。
四是成本收益失衡。农产品价格增速跑不赢成本增速，农民增收传统动力减弱，农民务农积极性受到影响，国内外农产品价格倒挂问题突出。
二、PPP——农业供给的市场化社会化解决方案
当前农业领域面临的问题既有资金、技术、管理的问题，更多是理念、体制机制的问题。解决这些问题必须要按照新时代“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用。PPP作为公共服务供给市场化社会化改革，在农业领域大有可为。
(一)本质特征相契合
一是准公益性。农业领域很多项目的效用具有不可分割性，且产生较大的外部性，这使其社会效益远高于直接经济效益，这种公共物品的特性正符合PPP应用领域的基本要求。
二是有持续的收入。一方面，农业项目一般有比较稳定的效益，微利但不暴利，这与PPP讲求社会资本方获得合理收益的理念相符。另一方面，农业领域的项目收益一般是通过10年、20年甚至更长时间的合作来获得，与PPP项目全生命周期合作要求不谋而合。
三是资金投入量大。现代农业项目投入大、风险高，仅凭政府或社会资本一方都难以独立完成，需要政府发挥引导作用，撬动社会资本参与投资和经营，这正是创新农业领域投融资模式，满足了农业领域资金需求。
(二)应用前景广阔
一是国家政策鼓励。继2016年12月，发改委、农业部联合出台《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574号)后，2017年接连出台的中央一号文件，《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金〔2017〕50号)，《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)等也为农业PPP的发展提供了一系列政策支持,有力推动了农业发展与PPP模式结合。
二是农业基础设施需求量巨大。农业基础设施是推动农业发展的重要基础，而我国在农业基础设施方面的投入相对不足，尤其是水利、道路等基础设施建设欠账太多，农业基础设施薄弱的状况一直没有得到根本的改变。我国很多农村地区的水利设施陈旧、老化，甚至是缺失，导致许多农民仍然“靠天吃饭”。由此看来，现代农业基础设施更新改造的需求巨大，迫切需要多元化、多层级的投资渠道来增加对农业的投资。而在农业领域引入PPP模式，发挥财政资金的撬动作用，引导社会资本参与农业基础设施的建设和运营，通过引“资”引“智”，改善农业基础设施供给的质量和效率，从而满足农业领域对基础设施“量”和“质”的要求。
三是投入方式迫切需要创新发展。政府对农业的投资领域和形式较多，如，对农口部门的经费投入，对水利、基础设施等项目的投入，对农民的各项补贴等。但在传统的投入方式下，政府资金分散零碎，绩效水平不高，投入产出效率较低。通过PPP来创新农业投资模式，实现从分散分治到整体一盘棋，从微观到宏观，从项目干预到制度供给和项目监管转变，切实提高投资效率。
四是农业旅游潜在市场需求巨大。随着现代农业的发展和人民生活水平的提高，来自城市的广大游客，已不满足于传统的观光旅游，体现个性(定制化)的新型休闲活动备受宠爱。而乡村旅游可以依托森林、温泉等资源发展现代田园综合体等旅游新业态，满足不同消费群体需求。由此可知，农业旅游潜在需求巨大，是PPP项目中社会资本方获得稳定、可预期收益的重要保障。
三、农业PPP模式的实践探索
当前，农业领域运用PPP模式正积极探索发展。根据全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截至2017年9月末，农业PPP项目63个，投资额446亿元，落地率为19.0%。这其中已经涌现出一批可推广、可复制的商业运营模式，如某县农业特色小镇项目便是PPP应用于农业领域的成功实践。
(一)项目概况
某县农业特色小镇属于3.0版，其规划占地20平方公里，总投资200亿元，按照“政企联合、市场运作、全面参与、整体规划、统筹开发、分步实施”的原则，由某县人民政府和某投资有限公司采用PPP模式运营建设。主要以特色农业为主导产业，融入古代历史文化元素，实施农业+医康养+文体旅+电商+教育的多元产业融合，主攻特色农业、中医农业、高科技农业和生态循环农业等特色农业主题。
(二)经验借鉴
一是充分发挥当地优势，创新农业投入方式。某县本属于国家级贫困县，财政能力相对薄弱，但其充分结合自身区位、交通和资源优势，拿出了既符合当地特色又具有市场前景的项目，并成功运用PPP模式吸引社会资本参与，在尊重市场规律的基础上，充分发挥市场主体的作用。这样不仅有效地将政府的当期财政支付压力转换为长期支出责任，化解了巨大的投资缺口，也让有利于当地经济社会发展的重大项目不再“有想法没办法”。
二是加强领导协调，坚定社会资本信心。在项目实施过程中，某县始终秉承着优势互补、共赢发展的理念，组建成立了以县委、县政府主要领导任组长的该农业特色小镇PPP项目建设协调推进领导小组，但政府重在搭建平台、提供服务，且及时协调解决项目建设中存在的困难和问题。这种高度负责、积极作为、全力配合的“姿态”让社会资本的进入更安心、更舒心、更有信心。
三是将农业、特色小镇和PPP模式有机结合，实现融“资”融“智”并举。该农业特色小镇属于综合性较强的PPP项目，除了投资巨大之外，人才和技术也是现代农业发展的“拦路虎”。该项目引入的某投资有限公司主打产业是现代农业，该公司已经连续申请了包括光伏农业、循环农业、中医农业、立体种植在内的数十项发明专利。通过PPP模式将人才和技术引进来，更好地推进了某县现代农业的发展。
四、运用PPP模式助力现代农业创新发展的思路与建议
(一)基本思路
新时代背景下，运用PPP模式助力现代农业创新发展，推动农业领域PPP模式进入新的历史发展阶段应注重把握好五个“点”：
第一，要将PPP引领体制机制创新作为解放农业生产力的着力点。通过运用PPP模式，激发体制机制创新，激活资源要素活力，解放发展生产力，改造提升传统动能。
第二，要将通过PPP模式推动市场导向作为农业供给侧改革的关键点。通过PPP模式带动市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更大程度上通过市场手段推动供给侧结构性改革。
第三，要将通过PPP模式提质增效作为兴农强农的着眼点。坚持物有所值作为农业PPP项目的基本要求，就是坚持“质量兴农、效益强农”。提升农业PPP项目的整体效益，就是从根本上推动农业做大做强做好，提升农业竞争力。
第四，要将通过PPP模式促进绿色发展作为农业发展的关切点。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，通过PPP模式将技术创新能力更强的社会资本引入农业，推广环境友好生产模式，增加生态绿色农业供给，扩大绿色有机农产品供给。
第五，要将保障农民利益、增加农民收入作为发展农业PPP的立足点。PPP模式是政府、企业、民众的共商共建共赢路径，必须把农民的钱袋子是否鼓起来作为检验农业PPP项目是否合格的标准。
(二)具体建议
一是加强政府政策引导。第一，PPP政策体系要简洁清晰、可操作性强，政府便于监督管理，社会资本便于找准产业定位和做出投资决策，从而在农业领域避免政府和社会投资的盲目性和趋同性。第二，发挥PPP示范项目的战略引领作用，加强对示范项目的经验总结和模式优化，大力推出一批能复制、易推广的成熟模式。第三，地方土地利用总体规划中统筹考虑项目建设需要，既要在加强耕地资源的保护与利用的同时，保障项目用地需要，又要鼓励社会资本通过整理复垦增加耕地面积，落实耕地占补平衡，合理安排项目建设用地供给。
二是破除社会资本进入农业领域的制度障碍。第一，着力推进农村集体产权制度改革。例如，对已建成的农业基础设施展开确权试点;推动农村产权交易市场机制的完善。第二，建立社会资本投资农业准入制度，把好“准入资本质量关”。第三，建立健全农业领域的标准化体系。纵向来看，将国际标准、国家标准作为基准，构建行业、地方和企业标准，以及与之相配套的农业生产全过程的系列标准;横向来看，以农产品质量标准为核心，建立现代农业设施标准、农产品检测方法标准和农业管理标准。通过横向纵向标准的多维组合，建立我国农业领域的标准网络。
三是转变农业资金投入方式，加快金融支持农业发展方式创新。第一，探索财政资金投入和PPP模式结合的多元化途径，提高农业的财政投入效率。第二，充分发挥各级政府政策性引导基金的作用，带动并支持更多金融机构拓宽业务范围，通过债权、股权、资产支持计划等多元化投入方式，支持农业PPP项目。第三，鼓励金融机构加大创新力度，针对农业领域的特点，开发具有专属性的农业金融产品。例如，鼓励地方政府探索农业PPP担保基金，探索开展农业PPP资产证券化的试点工作。
四是积极开展农业PPP机制创新。第一，建立合理投资回报机制，提高社会资本参与农业发展的积极性。第二，完善农业PPP价格机制及调整机制，稳定社会资本的预期收益。第三，完善风险防控与分担机制。逐步建立在农业PPP全生命周期内的风险防控与识别体系，支持保险机构根据农业项目建设、运营及后续维护的需要，开发农业PPP领域的保险产品。
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