在2018年国务院总理李克强所作的政府工作报告中，政府和社会资本合作(PPP)概念并未被提及，这与过去3年国务院政府工作报告的描述有显著不同。2015年，国务院政府工作报告提出“在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。”2016年，国务院政府工作报告提出“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”2017年，国务院政府工作报告提出“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’。”
2018年国务院政府工作报告没有提及PPP，至少表明国家没有大力倡导PPP的政策意图。但与此同时，国家也没有释放出限制发展PPP甚至不发展PPP的信号。毕竟，PPP是党中央、国务院确定的一项重要改革任务，PPP在“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”以及公共服务供给侧结构性改革中发挥重要，PPP也是鼓励民间投资、共建“一带一路”、新型城镇化战略以及生态文明建设的重要抓手。经过几年的发展，我国PPP市场规模已经形成。据统计，2017年9月底，全国已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。事实上，我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。面对如此庞大的PPP国内市场，我国自然要对PPP项目的大规模退出要持谨慎态度。少数地方虽然存在着这样或者那样的PPP项目不规范问题，但从整体看，对于不规范的PPP项目，要积极整改，平稳过渡，短时间内不宜将大量PPP项目退库，否则会形成半拉子工程，造成系统性风险。
这样看来，有必要从本次政府工作报告所体现出来的政策意图来看待PPP，听懂国务院报告特定语境下对PPP政策的“弦外之音”，意会本次国务院政府工作报告中那种“无声胜有声”的政策意境。笔者个人认为，在当前经济社会发展背景下，国务院政府工作报告没有提及PPP本身就表明了国家的一种态度，即，各地PPP工作将会继续，但PPP的发展已经进入一种新的阶段，即自我完善和规范阶段。
结合今年国务院政府工作报告的有关精神，笔者认为，我国PPP的规范发展至少将体现在以下几个方面：
一是提高项目质量。我国经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动质量变革、效率变革、动力变革已是大势所趋。PPP发展态势也是如此。PPP发展规模固然重要，但PPP项目质量也同样重要。事实上，PPP产生的初衷就是为了更好地提供公共服务质量。PPP之所以在全球兴起，一个重要原因就是其在优化资源配置、降低成本和提高质量方面的比较优势。用PPP的专业术语来讲，就是PPP更能体现物有所值的要求。当前，规范高质量PPP的要求对各方能力建设和制度建设提出了新的要求，如：中央政府层面要加强顶层设计，地方政府层面要严格落实，并在入库信息平台、绩效评价、专家库、咨询机构库等方面加以指导，咨询机构加强行业自律，等等。
二是合理风险分配。在政府和社会资本之间科学识别风险、合理分配风险和防范化解风险。既要防止政府不当将风险转移给社会资本，防止社会资本不当将风险转移给政府，也要防止PPP项目超过政府承受能力。当前，一些地方受传统投资思维惯性的影响，在PPP发展过程中存在违规举债、担保等行为，突破了PPP项目财政承受能力的红线，增大了地方政府债务风险。按照国务院政府工作报告的要求，在PPP发展中要防范项目风险特别是财政风险，为此，要制定好与国民经济社会发展规划相适应的PPP发展中长期规划，建立和完善PPP项目风险预警机制，同时要提高项目门槛，严格项目入库标准，及早防范PPP项目风险。
三是强化契约意识。本次国务院政府工作报告指出，要严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法治轨道。PPP是政府和社会资本的一种平等合作关系，项目周期长，不确定性因素多，更需要各方遵守法律和合同的相关规定，建立良好的沟通交流机制和平台。从宏观层面来看，要加快加快立法进程，提高立法层级，推进PPP立法条例的出台。
四是坚持创新引领。我国大规模推进PPP工作的时间不长，经验不丰富，需要在实践中解决的现实问题较多，要在实践中坚持创新引领发展的要求，在规范和防风险的前提下，要坚持用创新和发展的眼光看待PPP项目存在的问题，用改革创新的思维谋发展，提高PPP的包容性和可持续性。为此，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力;积极盘活存量资源，提高政府应对能力，等等。
总之，收益共享、风险共担、共建共治共享是PPP的重要特征，规范发展的PPP于各方有利。当前及今后一段时期，要按照国务院政府工作报告的要求，在促进PPP项目发展的同时防PPP项目风险，在提升PPP项目入库数量的同时提高PPP项目质量，在关注增量PPP项目的同时也要关注存量PPP项目。PPP模式应行稳致远，稳打稳扎，不应昙花一现，不应“一哄而上、一哄而下、一放就乱、一统就死”，这样，PPP之树才能常青，规范的PPP才能为决胜全面建成小康社会和夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利添砖加瓦。
陈少强:中国财政科学研究院资源环境研究中心主任、研究员(研究领域：资源环境公共政策;政府和社会资本合作(PPP))
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