PPP(Public-Private Partnership)中的“Private”被翻译为“社会资本”，社会资本不同于传统意义上的“私营资本”，在具有中国特色的PPP市场，社会资本具有独特的意义以及更加丰富的内涵。
1、社会资本主体适格性
2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，首次从国家层面做出包含“社会资本”字样的表述。
2014年11月29日，财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)首次从部委层面给出社会资本的明确定义：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”
2014年12月2日，国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)。该文件的附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中给出了社会资本的另一种定义：“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业、或其他投资、经营主体。”
2014年12月30日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)。该文件的附件《PPP项目合同指南(试行)》亦从合同角度对社会资本进行了定义：“本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。”
2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号),该文件提出：“……对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”
(1)社会资本的所有制形式
综合以上文件，社会资本既可以是国有企业，也可以是民营企业，更可以是混合所有制企业。
(2)社会资本是否需要具有独立法人资格
财政部的定义强调社会资本需要具有独立法人资格，发改委的定义则宽泛一些，并没有限制社会资本必须具有独立法人资格。而在实践中，作为PPP项目重要参与主体的“有限合伙型私募股权基金”并不具有独立法人主体资格，若严格限定独立法人资格，则可能会减少原本适合参与PPP项目的社会资本方。
(3)地方政府融资平台公司及其控股的其他国有企业是否可以作为社会资本
财金〔2014〕113号文、财金〔2014〕156号文均明确禁止地方政府融资平台公司及其控股的其他国有企业作为社会资本，而之后的国办发[2015]42号文则对此给予了一定的开口，即对于符合相关条件的地方政府融资平台公司及其控股的其他国有企业可以作为社会资本方。
2、社会资本主体市场结构
根据明树数据统计，目前社会资本基本形成了“三分天下”的主体结构——民营企业、地方国有企业以及中央国有企业各拥有一部分市场份额，其中央企的市场份额最大，占据半壁江山，民营企业及地方国企市场份额较为接近，其中民营企业的市场份额近年来有所下降。
央企参与PPP项目具有天然优势：从政府方的角度，PPP项目一般涉及国计民生，出于降低风险的角度，偏好综合实力较强的央企;从融资方的角度，出于资金安全的考虑，偏好资信优良、资金实力的强的央企;从央企本身的角度，尤其是施工类央企，在传统项目缩量的背景下，参与一些PPP较大规模项目可以获得一定的施工利润，同时可以通过结构化安排实现出表，在不增加负债的情况下实现快速扩张。基于上述原因，央企成为社会资本中的主力军，根据明树数据的统计，社会资本累计中标金额前10名企业中有7家为央企(且前5名均为央企)，占据绝对优势。
虽然国办发[2015]42号文对地方国企作为社会资本进行了适度开口，然而由于历史原因，部分融资平台公司及国有企业仍与地方政府保持着千丝万缕的联系，其是否确实不再承担地方政府债务仍然存疑;同时，对于在银监会融资平台目录中的融资平台公司，银监会《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办发〔2011〕191号)、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》(银监发〔2011〕10号)明确规定了其退出条件及退出程序，相关企业即使公开宣布退出融资平台也仍可能存在合规风险;另外地方国有企业往往资金、资信实力较差，这也导致地方国企在社会资本中所占的比例低于央企。
部分地方政府在PPP项目采购环节设置较高的准入条件，往往令民营企业望而却步;同时，部分PPP项目重工程建设轻运营，商业潜力不大，潜在利润不高，民营企业对是否参与也心存疑虑。因此，近年来社会资本中民营企业所占的比例有所下降。
在防范化解重大风险的大经济背景下，2017年底集中发布了一系列与PPP相关的政策，将极大的影响社会资本组成结构。
3、未来趋势
(1)“国退民进”，各类主体所占比例更加均衡
2017年11月21日国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)，该文件对央企作为社会资本参与PPP项目作出了诸多限制、进行严格监管，主要包括强化集团管控、规范PPP投资回报率、严控投资规模、严格遵守资本金制度、规范会计核算等内容，尤其是禁止名股实债和购买劣后级份额、按照“实质重于形式”原则判断是否并表等要求对央企作为社会资本方参与PPP项目造成了极大的障碍。
2017年11月28日国家发改委发布了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资﹝2017﹞2059号)，该文件提出：“鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设”，并提出十条鼓励鼓励民间资本进入PPP的意见。
上述两个文件对央企及民营企业“一抑一扬”。另外各地政府也积极推出一系列政策支持民营企业做为社会资本，如江苏省财政厅《江苏省关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的实施意见》(苏财金〔2017〕99号)更进一步明确提出量化的鼓励、支持民营企业作为社会资本的措施“对纯民营资本或由民营资本牵头的联合体参与PPP项目采购活动的保证金不超过项目预算金额的1%”、“省财政厅将通过江苏省PPP融资支持基金、PPP项目以奖代补资金等方式向民营企业参与的PPP项目适度倾斜，支持和补助标准在办法规定的标准基础上增加10%。”
因此，未来央企作为社会资本方的比例势必有所降低，而民营企业作为社会资本方的比例将有所上升，形成“国退民进”的格局，社会资本中各类主体占比更加均衡。
(2)融资平台等地方国有企业通过作为社会资本参与PPP项目完成市场化转型
2017年12月23日，国家审计署审计长胡泽君在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上所做的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中附件1中所附的财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》提出：“分类推进融资平台公司市场化转型。妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。”
在地方投融资模式重构以及对政府违规违法举债的约束下，地方政府融资平台转型需求越来越迫切，过去的模式不再可行，不发展就面临被淘汰的风险。
地方政府融资平台往往具有多年的基础设施和公共事业运营经验，其子公司一般就是当地的公用事业运营公司，相比于目前主流的施工类社会资本，地方政府融资平台公司的优势在运营端，更符合PPP“重运营”的本质。因此，平台公司转型为社会资本是其实现市场化转型的重要路径之一，可以预计未来将会有更多的地方国有企业作为社会资本参与PPP项目。
(3)各类主体各有侧重
发改投资﹝2017﹞2059号文提出：“对商业运营潜力大、投资规模适度、适合民间资本参与的PPP项目，积极支持民间资本控股，提高项目运营效率。”
2017年11月16日财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)提出“鼓励中央企业对节能环保、科研以及党中央、国务院文件明确规定的其他公益性行业加大投入。各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。”
结合以上两份文件，充分发挥不同主体的自身优势——对于商业开发能力较强、灵活性较高的民营企业，未来可能更多参与具备一定商业运营潜力的项目;对于综合实力较强、承担一定社会责任的国有企业，未来可能更多参与市场调节机制失灵的公益性行业，其中央企更侧重节能环保等行业，地方国有企业更侧重当地城市管理基础设施。
(4)各类主体合作加强
发改投资﹝2017﹞2059号文提出：“对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作，通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与，充分发挥不同企业比较优势。
财建〔2017〕743号文提出：“通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营。”
在进一步激发民间投资活力以及深化国有企业混合所有制改革的大背景下，未来社会资本中的各类主体将更多的以组成投标联合体、成立混合所有制公司等方式加强合作。
同时，在以防控地方政府债务风险为目的、以《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)为代表的一系列政策文件出台的背景下，以前诸多不规范的资本金融资方式将不再可行，单个企业提供项目资本金压力加大，未来会有更多不同类型主体通过合作来解决这一问题。
4、结语
在中国特色的PPP市场上，民营企业、地方国企以及央企作为主要的社会资本主体，各有其自身优势及特点，三者缺一不可同时又互为补充。只有扬长避短、充分合作，才能有效提升公共服务的质量和效率，实现PPP模式规范可持续发展。
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