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做好环保PPP要突出环保指标

发布日期：2017-12-15 来源：卓远智汇
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　　 一、环保PPP风险在哪里?

　　我的回答是，在验收。拿到环保PPP项目最多的是八大建筑公司，他们擅长各类建筑，但是不擅长污染治理和生态保护，在建设美丽中国的新时代，他们大举进入环保项目，面临的验收要求已不是他们熟悉的工程指标。正确的环保PPP项目验收标准必须包括各项环保指标，特别是环境质量达标。因为环保PPP项目有政府责任：治水项目，河长验收，花出去钱实现不了水质达标，要终身追责;治气项目，到2020年，以2015年为基数，未达标城市PM2.5的浓度要平均下降18%，特别是京津冀的2+26城市督查中，PM2.5的达标浓度年年有追责。在强大的追责压力下，环保PPP项目的验收不可能蒙混过关，不过验收关，环保PPP项目的参与方就拿不到政府的钱，就有可能赔钱。

　　最近，中咨公司诚邀符合条件的工程咨询机构、PPP专业咨询服务单位、从事PPP咨询服务的律师事务所和会计师事务所及其他各类专业机构，共同发起成立“中国PPP咨询机构论坛”，我看了首批单位，少有环保咨询单位，是否PPP咨询不需要环保专业咨询呢?事实是，环保PPP项目是各地生态文明建设的重点，正确的环保专业咨询能为生态文明建设项目健康发展提供支持。环保项目正在从治污工程转向生态恢复，考核指标地带性特征更为突出。例如长江大保护中，水源地保护面临的问题不是一般工程问题，最多的问题是长江水氮磷含量过高，带来湖库等闭合水域水体富营养化潜在威胁。这就要求按湖库达标要求实行河流氮磷污染物总量控制，执行河湖30天水力停留时间的分界标准，水质基准动态确定。这样一个专业性很强的环保问题，即使是中咨公司这样的国家级咨询单位，在引江济巢这样的大工程咨询中，中咨公司就以河湖标准不同为理由，放弃了对长江高氮磷含量的约束，支持长江水直接进入巢湖，对于中咨公司这一不专业的结论，环保部、水利部均明确给予风险控制建议，并要求在遇风险时保留长江水不入巢湖的通道。

　　近日，国资委办公厅下发“关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知”征求意见稿，通知中提出，要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。这对于已形成投资额十万亿以上的PPP项目库是最好的风险警示，包括环保PPP项目用工程替代环保之风，都是应规避的风险，应引起关注。

　　 二、为什么反对以工程替代环保?

　　环境工程是实现环境目标的重要手段，但单纯强调工程效益，忽视环保目标的做法不宜提倡。因为环保PPP政府购买的是服务，特别是达标服务，单纯的工程项目很难实现流域或区域环境质量达标这一系统工程。例如：许多PPP环保项目只谈工程总造价，如修多少万吨污水处理厂，修多少公里污水管网，却不计工程总效益，如所在水域水质改善程度，废水处理回用量等等;又如黑臭水体治理PPP项目，以治理内源污染为理由，不确定底泥对水质恶化的贡献率则大动干戈清除底泥，这种不知道底泥污染谁、更不知道挖出的泥怎样处置的盲目行动，实际是破坏生态系统的工程;再如海绵城市示范，不能从流域水循环的层次确保雨水合理利用，或新建一个区域只为争取示范款，或大拆大建劳民伤财，完全违背了提出海绵城市理念的初衷;更普遍的现象是为了更多的获得运行费，盲目提高排放标准，与按排污去向受纳环境要求确定排放浓度和总量的基本要求相违背，把排放口管理与环境质量指标割裂开来。上述种种以工程替代环保的事例，违背了国际环保通行的理念，即反对不足保护，也反对过度保护。盲目上工程，恰恰会造成有些区域和流域呈现环境不足保护，另一些流域或区域出现过度保护，都是浪费人民的金钱。

　　特别值得强调的是，十九大报告明确提出了提高污染物排放标准的要求，这里指的是提高污染物排放标准的下限，用这个下限促进新发展观、新生态观的实施，坚决淘汰达不到排放标准下限的落后产能，落后产业结构和落后企业。有些企业想通过提高排放标准的上限来推广应用自己的先进技术，则是对十九大报告的一种误读，因为上限不搞一刀切，执行一个排放口一个许可证一个排放限值，而下限则代表发展要求，要根据资源环境承载能力实现增长方式和产业结构的调整。

　　这几年用钱来表明生态环保工程投资巨大的说法够多了，动则几万亿治水、治土、治大气，实际上助长了用工程替代环保之风，与十九大报告提出的“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局，产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”的方向并不一致，需要回到生态文明建设正确的轨道上。扎扎实实从绿色发展需要的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式变革入手，而不是为简单增加GDP而盲目发展工程项目和环保PPP。

　　 三、环保PPP需要先看环保规划和规划环评、战略环评

　　在环保PPP大潮到来之前，中国的环保治理项目都有环保规划做指引，且主要由国家投资作支撑。近几年，环保PPP引发了环保投资大潮，投资总额远远大于过去国家环保规划的投资额，在这种难以预见到的新形势下，缺少环保规划的总体设计，缺少规划环评和战略环评的环境合理性论证，是近几年产生以工程代替环保之风的原因。

　　十九大之后，规划环评和战略环评的主线都强调落实三线一单，贯彻资源环境承载力倒逼供给侧改革机制，从各类工程项目包括生态环境项目的生态红线不占位，质量底线不降级，资源能源利用上线不突破入手，优化项目布局和资源能源利用方式。

　　环保规划则把新发展观、新生态观相融合，强调GDP增长同时生态质量大改善，强制性的落实三大红线和调控措施，把控制单元达标方案、环境资源承载能力预警、主体功能区规划、负面清单、多规合一等多项任务融为一体，实现各部门形成合力，共同为绿色、低碳、循环出力。

　　以上两个方面的新动向为环保PPP规避风险创造了条件，以治理黑臭水体为例，污水处理背景的企业突出污水处理和管网收集，景观背景的企业突出生态恢复和人文景观，建筑背景的企业突出河道整治和清淤冲淤，如何形成合力共同确保水体达标恢复生态功能?首先需要有环境规划，优化组织污染源的调控措施，合理分配工程项目的技术经济投入，其次是规划环评、战略环评，从回顾性评价、现状评价、预测评价、治污措施、环境合理性结论五个方面提出落实三大红线的要求，以及解决环境累积性影响的技术建议。这就为形成合力进行了顶层设计，也为实现达标验收创造了条件。

　　必须注意，环保PPP顺利实施的必要条件是投资与技术相结合，现在不同于以削减污染物总量为目标的时期，要在削减污染物总量的同时，增加绿色、低碳、循环目标，才能实现环境质量达标，这就需要有技术绝招，能变废为宝，能降低能耗，能充分利用自然净化能力等等，都需要投资与这样的技术结合。

　　有投资能力的“中字头”“国字头”的企业愿意涉足环保产业，总体来说是一件好事。看似拿走了部分市场份额，抢了中小环保企业的饭碗，对于中小环保企业形成冲击，其实不然。本来中小环保企业的存在，其功能也不是抢占市场份额，而在于出“绝招”;跨界进入环保领域的“中字头”国企，为中小环保企业的“绝招”增加了买方，是件好事，也为中小环保企业提供了新的机会。

　　有技术的中小环保企业需要与投资结合。因为国企在短时间内跨界，技术储备、系统集成、装备制造、项目实施经验上必然存在短板，而中小环保企业往往在细分领域具备独有的核心技术，需要通过大国企实现技术集成，形成绿色生产力。大型央企、国企因其具有强大的低成本资金优势，能够推动环保类PPP项目的迅速落地，扩大整个环保产业的投资，弥补政府对于环保投资的不足。中小环保企业的技术“绝招”和大型国企的资金、品牌，两者具有强烈的互补需求，期待这种互补需求能形成多个不同类别的环保技术经营公司，成为环保PPP的主力。

　　过去的环保产业以末端处理技术为主，只能从挣设施运行费中取得收益，这就成为环保PPP投资者的风险所在，为了适应新时代、新发展观、新生态观的要求，环保产业必须有产出，成为国家支柱产业，使环保PPP远离风险，这一目标在环保投资者理性推动下会更加速实现。