何谓中国PPP的核心?中国PPP的核心一定是“物有所值”。只有采用PPP模式，比政府传统采购模式相比，能够提高公共服务的质量和效率，能够提高技术和运营水平，能够优化风险分配，能够带来产业发展、行业整合……等等，一句话，能够“物有所值”，甚至“物超所值”。只有这样，才适合采用PPP模式进行运作。因此，物有所值是中国PPP最核心的内容，物有所值也是中国PPP持续长久的源动力。
笔者认为，实现物有所值的重要手段之一是对项目公司设置并进行绩效考核。在PPP项目中，政府方与项目公司应明确约定项目的绩效标准，并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费或对价，甚至解除项目合同。
在PPP实操中，笔者发现近期一些政府付费类PPP项目仍采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”之回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。同时一些“可行性缺口补助”机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”的方式。笔者认为从物有所值以及绩效考核的本意来看，上述绩效考核指标的设置无论是从理论上还是实践上都存在一定偏差。
按照财政部2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)等文件的规定来看，可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。当前大多数的“可用性+绩效付费”之方式，实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”方式。由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为的将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，实际上有“BT+O”之嫌疑，其实是不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。
那么如何设置更合适的绩效考核指标?自2016年下半年开始，笔者努力想探索建立PPP项目的全生命周期绩效考核指标，并有了一些初步的实践案例。下面以近期操作落地的沧州市地下综合管廊PPP项目为例分享一些体会。
某综合管廊PPP项目包括道路(含地下综合管廊)建设及绿地工程，其投资总额约为35亿元。其严格按照财政部发布的《PPP操作指南》(财金(2014)113号)等国家有关PPP法律规范性文件的规定进行运作。2016年，某市财政局批复确认了本项目的物有所值评价和财政承受能力论证报告，2017年1月，该市政府批复了项目实施方案。随后，在2017年1月份发布本项目的资格预审公告，3月份发布采购文件，目前采购阶段已经基本结束，即将进入项目执行阶段。
该项目的回报机制与其他地下综合管廊PPP项目的回报机制一样，属于“可行性缺口补助”的付费机制。但并没有像有些PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，变成“可用性付费+运营维护付费”的方式。
该市管廊PPP项目可行性缺口补助实行全生命周期的绩效考核，并按效付费。全生命周期的绩效标准分为“建设期绩效指标”、“运营维护期绩效指标”和“移交期绩效考核指标”。
其中，建设期从综合管理、质量管理、进度控制、安全管理等方面设置量化的考核指标;运营维护期依据道路、地下综合管廊、路灯、绿化、交通管理设施、路面保洁、桥梁养护等方面设置不同权重的考核标准;移交期从移交范围及内容等方面设置量化的考核指标。建设期、运营维护期、移交期构成全生命周期，考核总分数为百分制，其中建设期的绩效考核权重从运营期的第1年为95%逐步降低，运营期的绩效考核权重从运营期的第1年5%逐渐提高，移交期的绩效考核在运营期的最后一年设置权重。
市政府每一年度可行性缺口补助按照下列公式进行计算：
A=B*C
其中：
A：为项目合作期限内每一笔实际可行性缺口补助;
B：为可行性缺口补助一览表，以中标人投标文件为准;
C：为绩效考核得分的百分数：
按照该种绩效考核机制的设置，可行性缺口补助的款项为一笔款项，根据全生命周期的绩效考核得分计算，按照得分支付款项，实质上要求社会资本从重建设向重运营维护转变，更加重视后续服务的提供，有利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护PPP项目。
无独有偶，某市城区基础设施PPP项目也采用了上述类似的全生命周期绩效考核指标。
该城区基础设施PPP项目总投资约为20亿元，回报机制为“基于全生命周期绩效考核的可用性付费”之“政府付费”机制，即市政府依据项目公司所提供的项目设施的可用性来付费。其可用性绩效标准分为“建设期绩效指标”、“运营维护期绩效指标”、“移交期绩效考核指标”，并设置不同的考核权重。可用性的款项为一笔款项，根据全生命周期的绩效考核得分计算，按照得分支付政府付费。我们以该城区基础设施PPP项目为例，解读这种全生命周期绩效考核下的政府付费计算方式。
假设，在运营期第1年政府付费开始支付，按照财务模型计算的建设可用性金额为1000万元，运营维护费用为100万元。
如果按照之前的“建设可用性+运营维护绩效付费”的绩效考核办法，政府付费分为建设可用性和运营维护绩效考核付费，则只要项目竣工验收合格，进入运营期，则建设可用性1100万元必须支付;运营维护费用支付进行绩效考核，假设运营维护考核办法约定：“运营维护按每半年、季度考核成绩进行，分值达到90，可足额拨付;分值90以下每降低一个百分点，扣养护经费1%。”如果考核分数为80分，则运营维护费用扣除10%，即支付运营维护费用的90%，为90万元。则第1年实际政府付费应为1100+90=1190万元。
如果按照基于全生命周期绩效考核的可用性付费的绩效考核，即建设期、运营期、移交期统一进行考核。运营期第1年，假设建设期绩效考核的权重占90%，运营期绩效考核权重占10%。同理项目竣工验收合格，进入运营期，建设期绩效考核可以为满分(实践中也可以设置量化的建设期考核指标，则不一定是满分)，即90分。运营维护按照考核办法约定：“运营维护按每半年、季度考核成绩进行，分值达到90，可视同满分;分值90以下按照下列公式计算：最终得分=考核分数/90*100。假设考核分数为80分，则运营维护绩效考核分数为8/9*100=88.89分，乘以权重10%，即得分为8.889分。则总体考核分数为90+8.889=98.889分。则第1年政府付费为(1100+100)*98.8895%=1186.674万元。
显然两者绩效考核办法的结果是有扣款的差异，如果政府付费是亿元级的，或者如前所述，运营期绩效考核权重的加大，这种差额会比较显著的。当然，绩效考核中扣款不是目的，只是促使社会资本(项目公司)去更加努力的关注后续的运营维护，提高运维质量和效率的。
除上述项目以外，笔者在操作的多个PPP项目中也采用了上述绩效考核指标，也得到社会资本的认可，项目顺利落地，故该种全生命周期绩效考核指标设置具有一定的适用性和代表性。
PPP项目的物有所值体现为全生命周期成本的降低，而与之对应的应是建立PPP项目全生命周期的绩效考核指标。如何建立适合中国PPP模式的绩效考核指标，愿意与各位积极探索，以促进中国PPP良性持久发展。
BHI客服1
