中国PPP发展迅猛、成绩斐然，短短数年就跃升为全球最大的PPP市场，成为稳增长、惠民生、促改革的重要抓手。我国推广PPP意义重大，PPP带来的将是一场持续性、系统性、综合性的体制机制改革。不可忽视的是，PPP快速发展过程中也存在不规范行为，需要引起高度重视。
一、基于PPP原理和逻辑论规范
PPP指向一种合作的制度，对传统政府与市场关系提出了挑战。基础设施或公共服务属于公共产品，具有自然垄断和正外部性，容易产生“搭便车”行为，但整体效用难以完全内化在市场机制中。单纯依靠市场提供公共产品将造成供给不足或需求过度，私人资本可能获得垄断租金，损害消费者福利。反过来，政府主导提供公共服务显然不具备比较优势。譬如，在基础设施设计、投资、建设、运营、管理等具体事务上，政府天然不具备优势。这种模式下，如政府既是公共服务的生产者，又是监管者，容易造成角色混同、错位，绩效也无从谈起。相比较之下，PPP是充分发挥政府(公共)部门和私营部门各自的禀赋优势，进行相互合作的制度安排，是政府与市场融合的桥梁。
PPP将政府与市场优势有机结合，将互补性强的双方责任和义务进行捆绑，通过控制权的转移，能够充分发挥私人部门的管理、技术、运营能力，并通过激励与绩效考核实现更有效率的公共服务供给。完善的PPP项目能基于竞争将各种项目风险分配给应对能力强的参与者，并促使其为项目引入新的技术、技巧、专业知识和经验，将项目生命周期成本降至最小，即意味着减少对公共预算资金的需求。政府作为监督者和合作者，遵循“让专业的人做专业的事”和“激励相容”原则，推进治理能力现代化。基本逻辑是，利用较小的交易费用，尽量将外部性内部化，解决监督和激励等信息问题从而引导社会资本活动，实现公共服务效率最大化。
PPP本质上是公共服务供给的新方式，公共治理的新机制，更注重公共价值取向、共同治理。PPP具有清晰的委托代理关系，有利于提高问责效率，强化治理约束。PPP合作期限长，必然“跨越”多届政府，这就要求政府必须严格财政纪律，做可信的、专业的合作者。PPP模式将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重大影响，对多项改革具有牵引性、推动性作用。PPP是财政实现自身在国家治理中基础性、支柱性作用的一种有效制度安排，对建设现代国家治理体系和提升国家治理能力具有重要意义。
但不可忽视的是，PPP并不必然带来降本增效之功，效率具有不确定性。PPP规范运作核心在于全生命周期运营，形成合理的风险分担机制、产出符合绩效标准的公共服务。但是，合约的不完全性、公私目标差异、外部环境的多变、绩效监测难等因素将导致PPP效率与预期发生较大偏差，并将诱发各类不规范行为，出现变异和走偏乱象。尤其突出的是，PPP采取固定回报承诺、回购安排、明股实债等形式，导致政府兜底责任扩大，市场优势、绩效考核失效，PPP效率降低、财政支出责任风险加大。
社会资本可以退出，项目公司也可以破产，但是，公共产品或公共服务供给的终极责任仍在政府。如果PPP实施不规范，导致相对方承担了不擅长的责任与风险，将加重政府负担、降低公共服务效率、引发社会不满。这种情况下，PPP仅限于解决一时之需，可能形成过度承担项目风险，演变成为融资工具、变相举债。
全球PPP并不存在最佳实践，都是依据所处的政治、经济、法律、社会等环境因地制宜推进的。采用PPP的理由并非预算约束和债务压力，真正的缘由应是物有所值、最优风险共担。我国当前PPP规范的落脚点在于全生命周期管理、物有所值、风险共担、激励相容。现阶段PPP应着力强调社会资本参与全生命周期运营管理、进行合理的风险分担，基于绩效评价付费。
二、目前PPP不规范运作行为及影响
PPP市场普遍性存在“重建设、轻运营”、“重补贴、轻经营”、“重权利、轻责任”、“重签约、轻监管”、“重国有、轻民营”、“重短期、轻长期”等现象。PPP不规范行为主要集中体现在“风险-收益”这两个维度，没有开展规范的市场化运作，没有体现利益共享、风险共担。当前尤其突出的是，以最低收益承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资、包装成PPP模式的做法，与PPP的本质与意义相悖。一些地方按PPP模式引入社会资本，但约定建成后由政府或融资平台按一定溢价回购或受让其股份;也有一些地方利用财政可行性缺口补贴、融资平台补差等方式，承担社会资本方的投资本金损失，承诺最低收益，给私人资本一个相对稳定回报或最低收益。
此外，PPP在运作过程还普遍存在如下不规范行为。有些地方只是简单的将部分公益性项目合作期限变长，物有所值论证走过场，模式设计几乎没有涉及运营、绩效、监管等关键环节，实则为“时间拉长版的BT项目”;有一些项目为获得金融机构融资、地方政府政策支持，打着PPP旗号从事商业地产等竞争性业务开发;很大一部分偏公益性的PPP项目，社会资本更看重针对建设投资的可用性付费部分，付费基本以项目竣工验收合格为依据，形成了“类BT”或“类固定回报”;有些项目把运营维护分包给了政府或授权的出资机构，实质上把主要风险又转嫁给了政府，形成事实上的无风险、“固定回报”等;部分项目资源配置的合理性、合规性有欠缺，可能出现违规或“过度补贴”，导致国有资产或财政资金流失、甚至寻租等行为;部分项目定价机制不科学，导致政府承担过大支出或未分享超额收益，社会资本缺乏运营管理的积极性和动力，形成反向激励;部分项目采购操作不透明、竞争不充分，甚至有一些违规违法行为;有些地方没有将融资责任、过高融资成本转移给社会资本方，而是政府主导融资或让融资平台提供担保融资，没有将政府信用与商业信用进行严格隔离，或接受各类信托、基金、股东借款等高息资金，实则加大了政府成本;有些项目实施过程中投资审计、成本确认、价格调整、财政支付等方面存在不规范、随意性现象，甚至存在寻租行为等。
如前述，不规范的PPP项目将带来如下诸多负面影响：其一，加重政府负担，加大财政风险，可能导致风险隐匿、衍生债务风险;其二，项目风险分配、绩效考核机制打折扣或无效，项目效率降低、公共服务质量下降，无法实现“物有所值”的目的;其三，诱导各种“监管套利”行为，形成道德风险蔓延，产生“劣币驱逐良币”的不良局面，不利于PPP市场可持续健康发展。
三、PPP不规范运作的背后原因分析
运用PPP既涉及到理念、观念的转变，又涉及到体制机制的变革。PPP不规范背后也折射了理念、制度、能力等多方面问题。主要原因如下：
一是政策法规、制度安排不完善。目前PPP整体上缺乏系统和深入的体制机制安排以及法治环境。PPP相关法律层级不高、冲突较多、政策衔接不畅、部门协调不力等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展。
二是很多基层政府财力薄弱，理念未转变到位、能力和经验有缺乏。目前，经济下行压力大、政府融资渠道收紧、财政收支缺口引发了地方政府强烈的投资需求，急于引入资金、促成项目。很多地方将PPP异化为融资工具，不顾风险的短期化现象严重。一些地方政府认为，不管真PPP还是假PPP，不管风险大小，旨在尽快落地开工，将PPP异化为手段、工具。有部分领导将PPP简单理解为新的融资手段，追求经济增长和个人政绩。在机会主义盛行下，就会出现只顾当前解决问题、不顾后期实施的各种不规范行为。
三是社会资本有顾虑，追求短平快、低风险。社会资本最担心经济下行压力下，如此长期限的合同中无法把控地方政府财政支付能力、诚信等风险。在长达10年以上合作期内，社会资本可能面临政府换届风险，以及合作过程中有些政府官员的不作为、乱作为等问题。此外，资产流动性差，投入后难以退出或变现，社会资本担心被“套牢”。社会资本更青睐稀少的经营性项目，更迫切希望在经济较为发达的区域做PPP项目，但这些项目竞争非常激烈，民企未必能拿到手，缺乏地方资源的企业未必能获得项目。故而，很多社会资本“挑肥弃瘦”，希望采取各种“变通”措施规避风险。当前，参与PPP项目的社会资本，多为施工企业，参与PPP的目的是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润。这些社会资本更关注当前工程利润，大多是追求“短、平、快”，导致很多项目异化为“垫资施工”、BT导向的伪PPP。“长期投资”异化为“短期投资”，社会资本容易实现“无风险套利”缺乏运营管理、提升公共服务质量的积极性和动力。
四是金融机构还主要是传统的担保导向融资，项目融资实现难。目前，很多项目不规范或出问题，很大程度上与融资难有关。银行担心PPP项目周期长、收益低，存在长期利率变动风险、期限错配风险，同时，也担忧政府信用、项目运营等都存在难以控制的风险。在实际融资过程中，容易出现过度依赖政府、大企业，需要项目公司提供额外增信措施。
五是PPP推进快，咨询公司经验不足、服务不到位。咨询公司普遍存在专业性、独立性不强，服务响应不及时等问题，也有一些存在过度商业性、短期性行为。随着PPP的大干快上，咨询市场价格战、圈地运动也导致咨询质量不高。
综上，PPP背后的乱象折射出行政体制、财政体制、市场化改革等一系列问题，绝不是单独哪一方的责任。从理论上讲，政府是不应该有任何私利，其职责的重点是掌舵，是规制者、合作者，必须加强规范引导、落实主体责任。
四、相关政策建议
PPP到了一个发展新阶段和“深水区”，当前应以“防风险、提效率”为导向，规范创新推进PPP，促进PPP的良性、持续发展。相关建议如下：
一是完善PPP顶层设计，健全法律、政策、指南、合同和机构。其一，综合利用“法律、政策、指南和合同”等规制工具，建构一个立体的、层层递进、协调互促的PPP规制体系。当前重点是摒弃部门之争、法律之争，以问题导向加快PPP立法，明确“先条例、后法律”立法路径，采取“少即是多”原则进行框架性立法。其二，衔接好PPP与投资管理程序，简化、优化相关流程，系统解决土地、国有资产、采购、融资、资产证券化、税收、财政预算、争议解决等衔接难点，操作指南、行业合同等需进一步优化调整。其三，进一步完善统一、协调的中央和地方PPP管理机构和机制。
二是积极更新理念，提高实施能力、规制能力。其一，强化政府的市场、法治与契约意识，不能擅用行政权力，确保各方遵诺守信、切实履约。其二，从预算管理、资产管理角度，强化财政承受能力、财政预算、国有资产管理，保障公私双方权益，并建立分类支出责任风险应对机制。其三，加强面向基层政府的政策解读、实操培训和经验交流，提升“能力建设”(Capacity Building)，加大对示范项目的跟踪督导，发挥标杆引导作用。其四，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，提升专业、独立规制能力与监管水平。
三是建立高质量项目库，创新模式、规范实施。其一，完善政府内部协作，加强前期工作深度，提高区域及项目的整体策划能力。其二，高度重视全生命周期的运营，统筹利用“存量、增量”、“财政资金、国有资产、公共资源”进行商业模式、交易结构的创新。国有资产和公共资源等对价资源配置要评估、公式履行必要程序，形成正向激励机制。其三，规范重点放在“运营、收益、风险、绩效”等要素上，构建合理风险分担、激励相容体系。要着力强调社会资本参与全过程运营管理、有效分担风险，并基于绩效评价获得合理回报，充分发挥社会资本的专业与比较优势、开发公共资产或资源的商业潜能。其四，强调全过程的公开透明，加大信息披露力度，促进市场竞争、多方监督。重点做好财政承受能力、采购管理、规范合同和信息公开等工作，加大对不公平竞争、伪PPP项目的曝光和处理力度。其五，在保障公共服务质量可持续基础上，在资金渠道、增信措施、证券化、政策优惠、金融创新上给予支持。其六，积极利用互联网、大数据，不断完善全国PPP信息平台，提高PPP项目透明度和监管力度，完善信息分享、撮合交易等功能。
四是建立督导与问责机制，构建违约保障机制。政府诚信履约对于保障投资者权益、稳定预期以及项目规范运作至关重要。其一，对于政府违约可考虑法律救济，建立上级政府干预、救济机制，例如扣款(一般转移支付等)代付，或通过金融工具建立相应的担保、保险制度。其二，完善信息录入、统计、分析、预测、监督，未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。其三，建立责任追究长效机制，对于政府不作为、慢作为、乱作为以及违约行为，要加强检查、督导，并追究相关责任人行政乃至法律责任。其四，加强对金融机构、中介机构等相关方的监管，根据情节和法规追究其相关责任。
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