财政部、住房城乡建设部、农业部和环境保护部联合发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号，以下简称《通知》)中提出，以全面实施为核心，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用。此项文件是继《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)之后推出的第二个针对环境保护领域实施PPP模式的文件，其全面实施为核心的要求对吸引社会资本投入生态环境保护领域、构建多元化环保投融资格局具有重要的意义。按照《通知》的要求，作为全面建成小康社会突出短板的农村污水垃圾处理领域也是全面实施PPP模式的重要领域。此前，在2016年环境保护部、农业部、住房城乡建设部三部委发布的《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》(环规财函[2016]195号)也提出了引导社会资本投入，加快培育农业农村环境治理市场主体的具体措施。
城市生活污水垃圾处理领域采用PPP模式应用广泛，相对较为成熟，但农村污水垃圾处理领域PPP模式尚处于探索之中。农村污水垃圾处理有其自身特点，行业特点决定了其实施的复杂性。一是农村污水垃圾处理量大面广，村庄分布较为分散，治理规模普遍偏小，因此治理难度较大，投资成本和运营成本普遍较高。二是农村污水垃圾处理缺乏排放标准和技术规范，亟需摸索适合当地条件的农村污染治理的技术与新模式。三是农村生活污水和垃圾治理需求不稳定性，由于农民进城务工等，空心村现象较为突出，污水垃圾产生量随人员流动变化较大，尤其在重大节日与平时的治理需求存在较大差异。四是收费机制不健全，大部分农村地区污水垃圾没有建立收费机制，部分地区开展了象征性的收费，如部分地区每户每年收取污水垃圾处理费120元，与治理成本存在较大差距。针对农村污水垃圾处理的特点，在实施PPP模式中有以下几个方面的思考与建议。
一、因地制宜选取农村污染治理适用技术，以资源化利用拓宽收益渠道
资源化利用是环境治理技术的发展方向。针对当前我国资源环境承载能力不高的状况，污染治理将转向资源和能源化利用，在保证废弃物无害化处理的前提下，实现其最大程度的利用。与传统的污染治理方式相比，资源化利用将带来新的收益渠道，形成一种新的投资回报机制。在生活垃圾、生活污水、污泥处理等不同领域，资源化利用技术研发力度将进一步增强，提高污染治理与资源化利用的经济可行性。广大农村地区由于地理区位、地形地貌、气候条件、人口分布和经济发展等差异性较大，决定了农村环境治理的重点、技术路线、运作方式、投融资机制等均存在较大差异，要因地制宜选取污染治理技术。《通知》明确提出“以因地制宜为基础”，也反映出农村污水垃圾处理要考虑各地区的差异性。
集中与分散相结合推进农村生活污水处理。由于农村污水治理缺乏排放标准，技术规范体系也不健全，因此各地在推进农村污水处理工作中易照搬照抄城市生活污水处理技术和思路，造成农村污水处理成本过高，难以持续稳定运营。在农村污水处理中要根据各地实际特点，有针对性的选取成本低、易运维、稳定性强的技术。城市周边地区、城中村等村庄重点加大管网建设力度，与城市污水处理设施同建共享，实现城乡污水处理一体化。人口密集、经济相对发达的村庄，鼓励合流制收集污水，采取适宜的技术建设集中处理设施。人口分散、干旱半干旱地区、经济欠发达的村庄，鼓励采取分散式处理技术。
以减量化和资源化为重点推进农村生活垃圾处理。按照先易后难、循序渐进的原则推行农村生活垃圾分类，建立生活垃圾分类、回收利用和无害化处理相衔接的收转运体系，实现农村生活垃圾前端减量化。集中处置与就地资源化处置模式相结合，在城镇化水平高、经济发达、交通便利的村庄，采取城乡生活垃圾一体化处置模式。在布局分散、运输距离较远、交通不便的地区，鼓励采取“户分类、村收集、镇转运、就地资源化”的处理技术。
二、加快推进农村污水垃圾处理模式创新，提高社会资本收益能力
推行农村污水垃圾处理互联网+运维管理模式。充分利用互联网+技术，建立农村生活污水、垃圾处理数字化运维服务管控平台，有效降低社会资本专业化运维成本。
探索资源再生回收与农村现代物流业务捆绑开发模式。借鉴启迪桑德模式创新经验，结合生活垃圾分类工作的开展，积极构建“互联网+资源回收”新模式，打通生活垃圾回收网络与再生回收网络通道。将资源回收与城乡最后一公里物流相结合，开展双向供应链同城配送服务，承接第三方快递配送服务，提高收运效率，有效降低资源回收成本。
鼓励城乡统筹与区域整体推进。针对农村污水垃圾规模体量偏小，分布较为分散的特点，采用城乡一体、厂网一体、供排水一体、整县或整镇为单元整体推进农村生活污水、生活垃圾处理，实现规模化经营，提高社会资本收益能力。
三、探索缴费与财政补贴分摊机制，健全投资回报机制
《通知》明确提出优化财政政策的具体要求。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)也明确提出探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》中也已明确提出加大各级财政资金投入，优先支持采用PPP模式和环境污染第三方治理的项目，优化涉农财政专项资金使用方式和方向。针对当前农村污水垃圾处理投资回报机制不健全的问题，要逐步建立财政补贴、村集体与农户缴费相结合的费用分摊机制。
逐步加大农村污水垃圾处理资金投入，优化财政资金使用方式。加大中央农村环保专项资金投入力度，统筹整合农村综合改革转移支付、重点生态功能区转移支付资金、农村节能减排资金、水污染防治专项资金等相关资金，形成资金政策合力，重点用于农村环境治理。积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，加大对治理成效显著地区的奖励，实现从买工程向买服务，买成效转变，提高财政资金使用效益。
探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度、畜禽养殖污染治理缴费制度等，保障运营单位获得合理收益。结合经济社会承受能力、农村居民意愿等合理确定缴费水平和标准。已由自来水公司收取的农村污水处理费要专项用于农村污水处理设施运行。
四、推进以产业融合为重点的资源组合开发模式创新，探索建立持续性的投资回报机制
农村污水垃圾处理项目使用者付费制度不完善，大多依赖政府财政补贴，由于受地方政府财力的限制，造成大量项目难以真正落地，已建成项目运营经费难以保障，缺乏可持续性。《通知》明确提出了“区域流域环境治理总体方案内、外，以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调，并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》也明确提出在完善农村公路建设养护机制中，鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农村公路。借鉴相关领域经验，加强农村污水垃圾处理的投资回报机制创新，建立可持续的投资回报机制是推进农村污水垃圾处理PPP模式的关键。
通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式，开展农村污水垃圾处理与其他资源组合开发，以经营性收益反哺生态环保公益性投入。推进农村污水垃圾处理与乡村旅游、生态农业等相关产业深度融合，依托各地自然生态、名胜古迹、风情民俗等资源，在城镇近郊、自然田园景观较好的村庄发展乡村旅游、休闲娱乐、养老度假、观光农业，开发农家乐、渔家乐等特色项目，以特色生态产业发展带动村容村貌改变，提升农村人居环境质量，增强人民群众的获得感。推进环水有机农业与农村污水垃圾处理组合的PPP模式，以生态有机农业开发带动农村污水垃圾处理。
五、明确区分可用性付费与运营绩效付费，运营绩效付费与处理量挂钩
农村污水垃圾处理规模存在较大不确定性，若参照城市生活污水垃圾处理PPP项目思路，将社会资本回报与污水垃圾处理量相挂钩，全部按照污水垃圾处理量付费，会造成社会资本承担的风险较大。因此在农村污水垃圾处理中，要充分结合农村污染治理特点，将污水垃圾处理设施、收集转运体系、管网建设等对社会资本的可用性付费明确区分出来，由政府按照年度支付可用性付费，不与污水垃圾处理规模挂钩。对于运营绩效付费部分，由于运营服务费与污水垃圾处理量直接相关，将运营绩效付费与污水垃圾处理规模相挂钩，并设定最低处理量以保障社会资本合理收益，同时能够鼓励社会资本提高污水垃圾收集与处理水平，体现社会资本投资成本与收益的匹配性。
六、建立绩效与政府全付费相挂钩的按效付费机制，提升环境效益。
《通知》明确提出了“有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”按效付费机制是实现预期环境效果的重要保障。由于农村污水垃圾处理投资需求较大，政府可用性付费额度占比较高，若政府付费仅将运营绩效考核与其中的运营绩效付费挂钩，不利于实现社会资本的长期稳定运营，难以保障环境效果。因此，尽管农村污水垃圾处理PPP项目要明确区分可用性付费与运营绩效付费，但在按效付费机制设计中要将绩效考核结果与政府全部付费挂钩(可用性付费+运营绩效付费)，以加强对社会资本的制约，提高社会资本持续运营动力，保障环境效益实现。
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