(一)建立契约制度强化政府部门的契约精神
政府缺少契约精神和法治精神是影响社会资本参加PPP项目的重要原因。通过建立完善的契约制度,对政府部门的职责进行明确规定,并且明确规定政府部门违约行为的判定依据,并制定不同程度的违约惩罚,惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。这是对政府部门和政府工作人员的鞭策和监督。此外,将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作情况考核,由上级政府部门对其进行管理,政府部门的契约精神将成为政府部门的考核指标之一。同时政府部门定期对PPP项目进展情况向社会公众报告,由社会公众对其进行监督。
(二)完善具体可操作的PPP投融资管理法律
法规PPP模式是一种合同式的项目投融资和管理方式,它的有效运作需要一套完善的法律条文和政策作为依据来确保项目参与各方的谈判有章可循,政府建立和完善相关的法律法规能促使PPP项目更好地与国际接轨。PPP投融资管理法律应在保障政府权力的同时增加投资方资金投入的信心并降低PPP项目的风险和成本。因此,PPP项目管理条例的颁布非常必要。PPP项目管理条例基本框架应包括:PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等,最关键的在于具体操作方面应明确规范。
(三)转化角色制定标准化的PPP项目审批程序
PPP模式离不开政府的积极推动,其中政府角色转化和简化PPP项目审批程序是PPP模式能否广泛推广应用的关键因素。PPP投融资模式与传统模式相比,政府应该由过去在公共基础设施建设中的主导角色,变为与私人部门一起合作并监督项目完成的角色。在这个过程中,政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥监督、指导及合作者的作用。政府通过制定有效的政策和措施,促进国内外投资者参加我国基础设施的投资,并形成利用共享和风险共担的政府和私人资本的合作模式。随着政府角色的转变,政府将成为PPP项目的组织者和促进者。同时,应简化PPP项目的审批程序,吸引社会资本参与。建议由中央政府的监管机构建立公私合作制项目的审批程序和操作程序,各地方PPP项目的开发参照这一程序,这些标准程序应通过项目经济状况、投资效益指标等来评估其合理性和可行性。一旦建立了标准程序,每个公私合作制项目都必须遵从这些程序,任何未通过此程序或是未采用程序中所要求标准的项目都不应获得批准。
(四)加大对社会资本的政策支持
在目前的经济环境下,无论是从基础设施的发展阶段,还是从地方政府融资平台出现的问题考虑,引进社会资本都是非常必要的,这就需要政府加大对社会资本的政策支持。第一,在融资方面给予社会资本的政策支持。调整银行的信贷评价体系,使私营企业与国有企业具有一样的平等地位;对于参与PPP项目的企业,政府可以给予贴息、担保及其他措施,提高社会资本的融资能力;鼓励银行对PPP项目实行贷款开放,银行建立和完善为社会资本服务的金融组织体系及提供社会资本的融资协调服务等。第二,地方政府在同等条件下优先选择社会资本。政府在加强监管的同时,应有意识地引入社会资本,选择综合实力较强的企业。第三,政府在征地、税收方面给予社会资本优惠政策等一些列措施。只有加大对社会资本的政策支持,才能充分调动社会资本的积极性。第四,政府设立专项资金用于支持和鼓励PPP项目的开展,运用财政资金的引导作用,通过财政资金支持撬动大规模的社会资本,吸引社会资本积极参加PPP项目。
(五)加强识别PPP项目融资风险和制定风险分担机制
英国等国家成功经验表明,PPP项目的核心是风险分担机制。在PPP项目中,对于投资者而言,他们最关心的问题是如何规避风险,只有具备合理的风险分担机制才能吸引足够的资金参与到基础设施建设中来。PPP项目面临着许多的风险,包括不可抗力风险和一般风险。要保证PPP项目的顺利实施,要求我们在具体项目中加强对风险的识别,并确定风险分担机制,以确保PPP项目的顺利进行根据国内外BOT、BOO等项目建设的经验,结合PPP模式的特征,对PPP模式运行过程中可能面临的风险进行总结,并深入分析风险产生的原因,制定PPP模式的风险对照表,为政府和社会资本在进行PPP项目时提供参考,强化风险识别能力。根据承担风险的能力分配风险,政府对于政策变化的把握和掌控能力强,则应承担政策风险;社会资本具有较强的经营管理能力,则应承担运营风险;而对于不可抗力的风险,则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。虽然PPP项目合同条款对风险承担进行分配,但仍需谨记政府是基础设施的最终所有者也是风险的最终承担者。同时,政府与社会资本合作组建项目公司,政府作为公司的股东,项目的实施状况直接影响到政府的利益,在遇到困难时将会主动帮助企业协调解决,有效为企业分担一定的风险。
(六)创建科学的价格形成和财政补贴机制
价格制定既要尽可能减少政府的财政支出,又要保证社会资本的收益,经过政府和社会资本双方的博弈最终确定恰当的价格。因此在制定价格时,各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式,加强成本监控,健全公共服务价格调整机制,完善价格决策听证制度。既形成社会资本长期稳定的投资回报预期,又坚决维护公共利益。对社会效益较好,但经济效益较差、难以维持成本支出的项目,在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上,合理提供财政补贴,并探索建立动态补贴机制,以保证财政支出的稳定。
(七)成立创新性融资平台解决融资难问题
目前融资难问题是PPP项目实施的重大障碍之一。政府可建立创新性融资平台,联合各级政府拓宽融资渠道,吸引社会资本,引导非财政资金投入,降低融资成本,优化债务结构。“PPP+P2G”这一模式则是有效的解决方式。“PPP+P2G”是指将政府与社会资本合作与互联网金融模式中的P2G结合起来。P2G是通过搭建中间桥梁将民间资本与政府基建项目联系起来,提供高效率、低成本的资产撮合交易。“PPP+P2G”将PPP项目设计成P2G产品,充分发挥PPP项目运作过程中规范透明、风险控制措施严格、收益稳定等优势,吸引投资高风险P2P产品的民间资金进入。“PPP+P2G”既能有效地解决政府融资难的问题,又能有效防控网络借贷行业的风险,并且还能使民众分享政府基建所带来的长期稳定的投资收益。
(八)设立PPP项目专业管理机构并提供技术
支持PPP项目一般复杂耗时,市场不稳定,这就要求政府设置一个专门负责PPP项目设计、开发、监督和管理的机构。它在减少PPP项目风险的同时也提高资金使用效率并保证PPP项目的有效运作,而且也是政府保证社会资本提供的公共服务和产品的质量和价格的手段。但这样一个机构的设置需要政府基础设施建设的主管部门、相关部门以及行业主管部门之间的相互沟通和协调,并且保证该管理机构的持续有效运行,发挥其监督和管理作用,进一步降低政府信用风险的产生。为确保PPP项目的完成,需要相关的技术支持。在技术支持上,一方面中央政府应建立和完善PPP项目的操作程序及实施细则,另一方面需要加强项目的可行性研究和项目评估,对可行性研究报告及项目评估报告提出规范化的标准,严格规定项目评估内容,这是项目风险防范的重要措施。同时管理机构可运用大数据的优势,对PPP项目进行全程的网络化监管,并建立专业的网络平台,提供项目信息及披露在建项目的情况。
(九)加快培养PPP项目投融资专业人才
由于PPP项目的运作比较复杂,涉及到法律、金融、财务和管理等方面知识,需要培养专业的PPP项目管理人才。应采取PPP相关专业知识的培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员及人才。同时制定规范化、标准化的PPP操作流程并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持和建立专业化的中介机构。PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程,它的操作复杂,涉及到招标、谈判、融资、管理等许多程序,这就需要有专业性强的人才。懂得金融、财务、合同管理、法律和专业技术方面的人才是确保PPP项目顺利建设和实施的关键,所以我们要加强复合型人才的培养,增加投资者的投资信心,确保项目高效完成。一方面可以派遣优秀人才去国外学习先进理论和成功经验,提高我国PPP模式的研究和发展水平;另一方面,要积极加强教育和培养,提高我国本土人才的数量和质量。
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