4月13日，国务院批转国家发展改革委《关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》(国发〔2017〕27号)，所附2017年经济体制改革重点任务分工表中明确指出将由发改、财政两部委按职责分工推进PPP模式。该意见提出：“持续深化投融资体制改革。落实关于深化投融资体制改革的意见，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，发挥规划政策对投资的规范引导作用，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。出台政府投资条例。促进创业投资持续健康发展。大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式。抓紧制定政府支持铁路等重大公益性基础设施建设和运营优惠政策”。
这轮PPP热潮，最先由财政部推动，发改委随后加入。两部委职能职责跟PPP项目均有关联，但两部委出台PPP相关政策存在部分差异。根据目前PPP工作职责分工，发改委负责传统基础设施领域PPP项目，财政部负责公共服务领域PPP项目。
一 发改委和财政部PPP相关政策
从2014～2017年国家发改委和财政部关于PPP模式发布了一系列政策文件，其中核心文件主要有：
(一)发改委
1、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)。
2、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)。
3、《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)。
4、《国家发展改革委、中国证监会联合发布关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)。
5、《国家发展改革委办公厅关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引的通知》(发改办财金〔2017〕730号)。
(二)财政部
1、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)。
2、《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)。
3、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)。
4、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)。
5、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)。
6、《财政部关于印发政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》(财金〔2017〕1号)。
二 适用范围的差异分析
根据《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)，按照国务院确定的部门职责分工，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)，要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。
从这两个文件可以看出，两部委都强调基础设施与公共服务领域，但目前两部委并未就基础设施与公共服务有明确的界定，基础设施与公共服务均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。财政部更加强调收费定价机制是否透明、需求及现金流是否稳定等财务特点。
三 实施机构的差异分析
项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体;是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体;是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在项目完成识别后，在进行项目准备阶段初期成立。
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)中指出：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”
财务部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中指出：“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”;“第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。
按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构;发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。
四 社会资本选择方式的差异分析
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)中指出：“实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴”。国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知(发改投资〔2016〕2231号)中指出：“依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(实行)的通知》(财金〔2014〕113号)中指出：“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”。财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)中指出：“项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序”。《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)中指出：“第五条PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。
社会资本选择方式是按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规进行的，但财政部在财库〔2014〕215号中指出项目采购应当先进行资格预审且财政部文件中有单一来源采购。
五 项目论证的差异分析
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)中指出：“建立联审机制。为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据”。《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》(发改投资〔2016〕2231号)中指出：“纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案”。
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中指出：“第八条财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。”在2015年，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金〔2015〕21号)和《关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知》(财金〔2015〕167号)。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中指出：“四、扎实做好项目前期论证。在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”。
根据以上文件，发改委将一般性政府投资项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策;财政部要求在充分论证项目可行性基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
无论发改委还是财政部，都是为了PPP模式在我国的更好落地。随着PPP模式的发展，PPP项目操作将更加规范，各方按照权利和义务承担各自的职责，建立约束机制，履行法定义务，优化各类社会资本参与PPP项目的信用环境和法制环境。通过一系列法律法规的出台和市场的自我约束，强化参与主体责任，促进PPP项目的健康有序发展!
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