一、发展农业产业园，加强政府引导，推进市场主导
2017年2月5日，中央一号文件即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发[2017]1号)颁布实施，意见明确加强现代农业产业园建设。文件提出，以规模化种养基地为基础，依托农业产业化龙头企业带动，聚集现代生产要素，建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园，发挥技术集成、产业融合、创业平台、核心辐射等功能作用。发挥财政资金的引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投入园区建设。鼓励地方创新产业园管理体制和产业园投资、建设、运营方式。
2017年2月6日，国务院办公厅发布了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)，意见指出，加大对农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设的投入，包括高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全等农业基础设施建设和公共服务;农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护等项目;现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。
2017年3月29日，农业部、财政部联合印发《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》(农计发〔2017〕40号)，为贯彻落实全国春季农业生产暨现代农业产业园建设工作会议精神，突出现代农业产业园产业融合、农户带动、技术集成、就业增收等功能作用，引领农业供给侧结构性改革，加快推进农业现代化。
2017年以来，中共中央、国务院、财政部以及农业部等均下发导向性文件，继续锁定“三农”工作，深入推进农业供给侧结构性改革，通过加强政府引导，推进市场主导的方式，优化农业区域布局、发展适度的规模经营，通过鼓励和完善农业科技创新激励机制、加快农村金融创新、深化农村集体产权制度改革以及探索建立农业农村发展用地保障机制等工作，壮大新产业新业态，拓展农业产业链、价值链。
笔者认为，发展农业产业园建设，需要加强政府引导、市场主导的作用，逐步改变中央财政补贴、拨款等方扶持和鼓励方式，实现通过政府和社会资本合作方式(PPP)开展农业产业园的建设、运营和管理。
二、发展农业产业园，面临和需要解决的问题
国家现代农业产业园是在规模化种养基础上，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素，创新体制机制，形成了明确的地理界限和一定的区域范围，建设水平比较领先的现代农业发展平台。
现代化农业产业园的形态主要趋向于特色园区建设和运营，包括农旅结合体、田园综合体、农业科技园、农业休闲园、农业博览园以及家庭农场等方式。
2017年2月6日，国新办就《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》情况举行发布会，中央农村工作领导小组副组长、办公室唐仁健在会上指出，我国已明确推进特色农产产业园。通过以传统农务为基础，导入民俗文化、休闲消费、农业生物技等作为核心动力，构建独具特色的现代化农业产业园以及观光农业园产业示范区。就目前的政策而言，国家现代农业产业园是新时期重要推进农业供给侧结构性改革、加快农业现代化的重大举措，也是实现农业现代化的重要途径。
现笔者结合其他行业领域的PPP项目模式，就发展国家现代农业产业园应首要关注的问题做粗浅梳理。
(一)农业发展用地保障
1.农业发展用地的所有权
《土地管理法》明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。同时规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……
根据我国目前的法律体系，农村土地属于村民集体所有，一般由村集体经济组织(一般为村民委员会)代为经营和管理。
2.农业用地的承包经营权
《土地管理法》规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。
具体到农民个体，是采用承包经营的方式开展经营的，具体的方式为采用承包的方式，即农民家庭以户为单位，通过承包合同的方式承包集体所有的土地，取得承包土地的承包经营权，一般的经营期限为三十年。
3.关于承包经营权的流转
2005年1月29日，农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》明确了承包方关于土地流转的相关规定，允许承包方以转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权。
根据我国法律规定，集体所有的农业用地采用所有权和经营权分离行使的制度，在经营过程中，农民享有的是土地的承包经营权，而该承包经营权同时是可以通过允许的方式进行流转。
发展现代化农业产业园，首先需要解决土地问题，综合我国目前关于农村土地的法律和其他规范性文件的规定，我们可以得出，农业用地的供应以现有的对所有权、承包经营权的区分规定为基础，在符合国家关于土地整体规划的前提下，合法取得农业用地，以用于现代化农业产业园的建设和运营。
4.关于取得土地方式的考虑
2016年10月28日，《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)明确规定，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。
根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》(国办发〔2011〕59号)政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以以市、县人民政府作为出资人作价出资(入股)方式使用新供建设用地。
2017年2月6日，国务院办公厅发布《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)规定，加强耕地资源的保护与利用，各地要在土地利用总体规划中统筹考虑项目建设需要。鼓励社会资本通过整理复垦增加耕地面积，落实耕地占补平衡，合理安排项目建设用地供给。
《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(中发[2017]1号)规定，探索建立农业农村发展用地保障机制。优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地。完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。加快编制村级土地利用规划。在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，加大盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。改进耕地占补平衡管理办法，严格落实耕地占补平衡责任，探索对资源匮乏省份补充耕地实行国家统筹。
根据国家现代农业产业园的形态，项目用地主要区分建设用地和继续保持原有的农业用地的功能，即需要建设用地的应当变更规划用途。
根据我国关于农村土地的法律以及其他规范性文件的规定，取得现代产业园的建设用地和农业生产、加工等用地，可以采用通过政府征收方式，进而再经过招拍挂等方式取得土地使用权后，开展现代化产业园的建设和运营。但综合项目的具体需求，通过该种途径取得土地可以适用建设项目的要求，但难以满足农业产业园中种植、农业生产等的其他各项要求。
目前来看，需要研究制定农业用地供应政策，通过特定的方式由PPP项目公司取得农业土地。笔者认为，若在现有法律和规范性文件的要求下，可以通过租赁方式取得农业土地。项目公司在租赁期限内完成项目建设和运营，在期满后移交给政府指定的主体。在考虑到上述取得土地方式的情况下，又需要考虑PPP模式的具体运作方式，笔者的建议是，可以采用LOT(Lease-Operate-Transfer)的运作方式建设和运营现代化农业产业园项目。
(二)金融模式创新
现代化农业产业园的建设需要通过拓宽农业农村基础设施投融资渠道，通过支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营，逐步改变中央财政补贴或者拨款的扶持方式，鼓励农业产业升级和转型。
结合其他行业PPP模式经验，通过PPP模式将社会资本引入农村，可以带来新的信息资源、资金投入和经营模式，带动农业的变化，实现农业现代化目标。
2015年8月10日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)规定，农村承包土地经营权可以进行抵押贷款，以深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持。
2017年3月23日，国家发改委印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革实施意见》(发改农经[2017]452号 )的通知中规定，设立产业投资基金、发行企业债、创设定制式金融产品等方式，着力破解农村产业融合发展融资难的问题;通过创新农业投融资体制机制、启动农业和林业领域PPP试点等方式在农业改革中取得新突破。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与农林水利等项目建设运营，探索通过股权债权融资、资产证券化等多种方式拓宽农业融资渠道，支持符合条件的涉农企业发行企业债券募集资金用于现代农业项目建设。进一步完善农村产业融合发展扶持政策，重点在资金、用地等方方面深化改革，加大农村各领域投资力度，推进农业供给侧结构性改革。
笔者认为，采用创新的金融体制，是保障现代化农业产业园落地的强有力保障。任何一个项目的落地，均需有充足的资金支持，在资金来源上，虽然国务院对于补贴和贷款等方式进行了规定，但是难以适应目前农村格局的现状，否则就不会有大量的“P2P”平台公司冲进农村市场了。所以，为了实现对农业这个产业的改革，势必需要发展农业产业化，而发展农业产业化的前提就需要有相配套的创新的金融政策和金融工具。
财政部、农业部颁布实施的《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》(农计发〔2017〕40号)明确提出，发挥财政资金的引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投入园区建设。鼓励地方创新产业园管理体制和产业园投资、建设、运营方式。
该通知同时指出，中央财政根据产业园的规划面积、园内农业人口数量、地方财政支持情况等因素，通过以奖代补方式对批准创建的国家现代农业产业园给予适当支持。为防止伪PPP骗取政策性补贴，体现激励约束和强化地方政府责任，奖补资金分期安排。农业部、财政部将建立“能进能退、动态管理”的国家现代农业产业园考核管理机制，对考核不合格的，不再给予奖补资金，并按规定撤销创建资格，对绩效考核成绩突出的加大奖补力度。
综合国务院、财政部以及农业部等政府及其部门的相关规定，我们可以看出，农业项目中将以发展农业产业园为启动手段，兼以创新的金融工具和政府性补贴为保障和鼓励手段，对农业农村进行改革，最终实现农业现代化。
国务院关于创新的金融支持政策，能充分满足农业改革的需求，势必加快现代化农业产业园的发展，尽早实现农业现代化。
三、关于参与主体
现代化农业产业园的建设运营和管理，必须有主体参与方可。在参与主体方面，根据目前我国关于PPP的相关规定，梳理如下。
(一)政府方主体
财政部规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构均可以作为实施机构参与PPP项目。
2014年12月，国家发改委发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定，按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。显然，国家发改委在一定程度上放宽了政府方的主体范围，其包括了行业运营公司和其他相关机构。
在现代化农业产业园的政府主体上，我们可以按照上述规定执行，但根据现代化产业园的特殊性，在实践过程中，村集体组织是否可以作为实施机构?
对于这个问题，我国目前的规定并未解决，但综合土地所有权制度和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等的规定，也不能由县级以上政府授权村集体经济组织作为实施机构。这个问题确实有待解决。笔者认为，既然土地所有权属于集体所有，由集体经济组织代为行使权利，如果项目本身无需改变土地的所有权，则村集体经济组织可以作为实施机构，但县级以上政府及其职能部门应当给予协助和配合，协调各种文件和手续办理。
(二)社会资本方
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中的《合同指南》规定，"签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、运营主体"。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定：对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
由此可见，参与PPP项目的社会资本包括国有企业、民营企业、外国企业、外商投资企业以及符合要求的政府平台公司。
国家现代化产业园的建设和运营，确实需要在主体上进行突破，村集体经济组织作为主体参与现代化产业园的建设和运营能充分发挥其熟悉农业、了解农村等特点，更能调动集体经济成员的积极性，在此基础上，结合现代化的经营理念即社会资本方的专业运营和管理，定能做好国家现代化产业园。
作者：刘高锋(北京市盈科律师事务所律师)
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