眼下，PPP领域最为关切的有两件事：一个是2月27日，财政部下发《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》称，该项目存在风险分配不当等问题，要求湖北省财政厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告财政部金融司;另一个是3月5日，李克强总理在作政府工作报告时指出，要“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’。”
在政府工作报告中，PPP已连续3年出现。从2015年的“积极推广政府和社会资本合作模式”，到2016年的“完善政府和社会资本合作模式”，再到2017年的“深化政府和社会资本合作”，体现出国家对推广PPP模式的愈发重视程度。
3年来，PPP模式从普及到落地，一路向纵深推进。据龙元明城PPP研究中心统计，截至2017年1月，全国已公布中标信息的PPP项目总规模约有3.18万亿元，成交项目个数1922个。而由于前期工作不到位、项目实施过程不尽规范所带来的后期风险也在叠加。从“充分激发社会资本参与热情”到“政府要带头讲诚信”，PPP推进过程中的问题与风险也越来越被中央所重视。结合近期武汉地铁8号线一期PPP项目被财政部核查，中国PPP深化发展或将进入“纠偏时代”。
武汉地铁PPP项目怎么了?
根据《武汉市轨道交通8号线一期 PPP项目政府与社会资本合作合同》显示，此次项目公司股权结构中，武汉地铁股权投资基金占66%，武汉地铁集团有限公司占32%，武汉地铁运营有限公司占2%。其中，武汉地铁股权投资基金(契约型)由本次项目的中选社会资本(3家商业银行，优先级90%)和武汉地铁集团有限公司(劣后级10%)共同设立。合同显示项目可能涉及6大风险：法律变更风险、政策风险、金融风险、建设风险、运营风险及不可抗力风险，这些风险可细分为45项，其中31项由项目公司承担，政府承担6项，剩余8项由项目公司和政府共担。
引起众议的是，在此项目中，3家中标银行作为契约型基金优先级投资人，只履行出资人职责，并没有承担项目的投资、建设、运营等风险，有违PPP项目“风险共担”的原则。
从2015年中国邮政储蓄银行中标济青高铁潍坊段征地拆迁PPP项目，到去年年中中标的青岛地铁1号线项目，再到去年年底中标的贵阳地铁2号线项目，有关金融机构能否单独中标、成为PPP项目社会资本一直存在质疑。终于，在2月底刚刚公布中标结果的武汉地铁8号线一期PPP项目被舆论推到了风口浪尖。与以往只是小范围的专家质疑不同，武汉地铁项目引起了业界广泛的注意和剖析，短短几天相关的思考文章就有近10篇，也让业内专家们觉得非常有必要暂时抛开手头的工作，好好把这个项目理一理。于是，在今年两会前，他们自发举办了一场线下研讨会——“E20第65期战略沙龙”，而讨论的就是武汉地铁8号线一期PPP项目，主题为“谁才能成为合格的社会资本方——从银行再次充当社会资本方说开去”。
都是相似的“套路”，为什么之前的项目看似静悄悄而武汉地铁PPP项目却成为了众矢之的?君合律所合伙人刘世坚告诉中国经济导报记者：“信息公开是一个重要原因，社会监督发挥了作用，民间专家的专业和热情也是很关键的因素。”另一位不愿具名的业内专家向记者表示，“眼下正赶上财政部严查地方债务，武汉地铁项目此时公示中标信息，不管是否真的违规，先向业内传递出导向意见，这种干法没说不许，但绝对不推荐。”
而在清华大学公共管理学院教授于安眼里，财政部的核查函可能会令武汉地铁项目更具有标志意义。“财政部关注到该项目存在风险分配不当的问题，实际上是关注政府承担的风险问题。它有可能成为一个起点，说明部委真正开始从商业风险的角度来考虑一个项目的设计和政府自己的位置，当政府的位置在法律上最终被确定下来的时候，就有可能开始了规范化的路程。也就是说中央部委可能从早期的动员阶段，进入到当事人阶段。原来是动员大家先来，我们有库，还有奖。现在开始把风险作为政府评判的标准了。”
颇为引人注目的是，这4个具有争议的项目都是交通项目，其中3个都是城市轨道交通项目。这其中是偶然还是必然?国家发改委、财政部PPP专家库专家李飞告诉中国经济导报记者，交通项目投资规模大，资金需求也大，又是城市经济发展的先行官，截至目前全国有43个城市的轨道交通建设规划获得批复。近年来城市轨道交通建设成本平均每公里达到了7亿元左右，导致整个行业都面临着巨大的资金压力。而有的地方政府为便于管理希望由同级轨道建设管理公司负责建设运营，并没有以PPP的初心来设计项目。
刘世坚也表示，交通项目之前采取BT模式的不在少数，现在面临转为PPP的压力，所以发生此类情况的概率较大。
中国国际工程咨询公司研究中心副主任武威认为，从地方政府和金融机构的诉求考虑，这种模式可能是各方在不健全的政策管理体系下做出的“最理性”的选择，只不过这个“最理性”的选择是扭曲的。“从青岛到贵阳再到武汉，这3个重大项目之间的时间节点越来越密，这种扭曲的项目设计成蔓延趋势，这非常值得重视。”
两个肯定的回答
研讨会中专家畅所欲言，有两个问题得到了完全一致的回答。
第一，金融机构能否成为PPP项目的社会资本?答案是，完全可以。在目前财政部和发改委公布的一系列PPP操作文件中，并没有明确金融机构不能作为社会资本中标PPP项目。而随着日后PPP项目资产证券化的推出，金融机构作为社会资本势必会有更广阔的前景。而从国际经验看，这样的案例也屡见不鲜。据亚洲开发银行PPP高级官员肖光睿介绍，基础设施领域著名的澳大利亚麦格里银行，在悉尼Hills高速公路项目中就是以“信托基金+SPV”的方式作为社会资本的，其中基金负责项目融资，SPV负责项目的投资、建设及运营管理。
而根据龙元明城PPP研究中心和PPP知乎的相关数据显示，截至2017年1月30日，我国银行系金融机构单独或者通过联合体直接参与PPP项目的中标金额共计846.1亿元，占所有已落地项目2%，分布在30个项目，共涉及13家银行，金额从2.4亿元到400亿元不等，其中包括济青高铁和青岛地铁1号线等PPP项目。
第二，商业银行可否单独中标PPP项目?答案是，短期内不宜提倡。中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟表示，引入社会资本的目的，是为了提升公共服务供给的质量和效率。因此，社会资本的终极责任，就是能否确保其提供符合要求的公共服务。能否整合各种资源，策划一个专业化的项目，使得项目本身具备吸引各种资源、整合各种资源以提供可持续的专业化服务的能力，这才是考察社会资本是否合格的关键。
一位来自建行投资银行部的高管告诉中国经济导报记者：“银行缺乏总体项目统筹能力，转型谈何容易?建行过去对于每个大型新建项目都有相应专业支行配套，从财政拨款、造价审核到拨改贷再到商贷都非常专业，但建行并没有积累出整体项目的统筹能力，更别论其他金融机构。金融机构支持、参与PPP，应根据PPP特点，更好地为社会资本贷款才是正途和主流。”
“目前我国参与PPP项目投资的社会资本方主要是施工企业和金融机构，这些机构参与的目的是要获得PPP项目的施工任务，或者获得财务投资收益，其本身不具备运营能力，也不关心项目的长期运营。因此在这种背景下，商业银行参与PPP项目可能会存在短期商业化资本运作的情况，这就需要对具体的交易结构进行认真的考察，判断其是否导向长期的可持续的公共服务，还是导向赚一笔就走的短期投资行为，这是关键。”李开孟表示。
李飞告诉中国经济导报记者，财务投资人单独作为社会投资人参与项目从法规上没有明确禁止。但是从实际工作中，由于财务投资人对财务回报要求相对稳定，对工程建设运营掌控力较低，多形成明股实债、政府兜底等伪PPP项目，从本质上项目风险还是留给了政府。但即使相对规范的项目，由于纯粹的财务投资人对工程建设及运营管理风险难以形成有效的预判，往往在中标后再次进行工程的二次招标、运营的再次谈判选择，进而将建设运营风险全部打包交给下游单位，且往往不能从技术上掌控项目。因为管理层级的增加，也造成了政府管理成本的增加及管理的流程不顺。
清华大学教授王守清通过追踪18个国际典型PPP案例的推进过程分析认为，不同PPP项目类型具有不同的资产特征和对主办人的不同能力需求，合理的主办人构成应与之相适应，例如对于固定资产投资规模大的项目(公路、铁路、机场、港口)，综合能力强的承包商和投资机构的组合将具有更多专业和资金的优势;对于技术和综合运营能力要求高的项目(垃圾处理、水处理)，运营商和技术商的组合是项目成功的保障等。
“纠偏时代”或将来临
本轮的PPP推广虽然已有3年，中标规模数万亿元，但在所有业内专家的心中，它还是生长在庞大空间和复杂环境中的一朵稚嫩的小花，唯有共同创造一个良好健康的生态环境，PPP才能在中国生长得根深叶茂、花开似锦。
国家发改委投资司副司长韩志峰告诉中国经济导报记者，关于选择合适的社会资本方，不妨从“三原则、三层次、三标准和一区别”的角度思考：“三原则”即合规、合神、合理原则，合规原则要符合有关法律法规的要求;合神原则要符合PPP的基本精神;合理原则要符合基本常识和常理，不能让铁匠去绣花。“三层次”即是否能够做社会资本方，是否能够做合格的社会资本方，是否能够做优秀的社会资本方。“三标准”即能力、制度、实效标准，能力标准包括融资、建设、运营、创新、技术等各种能力;制度标准要有约束社会资本方的严格制度，合格的社会资本方是制度约束出来的，而不是学雷锋学出来的;实效标准，实践是检验真理的唯一标准，优秀的社会资本方是在市场竞争中拼出来的。“一区别”即社会资本方与项目公司的区别，二者可能重合，也可能分离，重点是考察项目公司的履约能力。在严格约定由项目公司承担相应责任的情况下，是否允许其服务外包，是一个值得认真研究的问题。不一定要求项目公司是全能型选手，只要它能承担责任，就可以是一个合格的社会资本方。“只有以此方能行稳志远，不能操之过急，维护并深化目前来之不易的良好的PPP发展局面。”
武威认为，完善PPP政策管理体系任重道远。当前的工作除了继续推动PPP的同时，应当注意纠偏固正，一旦偏差的风潮形成，其巨大的惯性会严重危害PPP事业的健康发展。并且应当加强PPP项目前期工作的要求，如果从政策各方面对于PPP方案合同的前期工作能够有强制的质量标准，能够给它留下充足的时间，对于后续项目的规范化就会有很大的帮助。
刘世坚补充表示，顶层设计需要接地气，对于城投、对于BT，对于与之类似的旧有路径，摆脱不合理的路径依赖是一方面，但是不能寄希望于一刀切和一步到位。
无独有偶，在研讨会召开同一天的上海，财政部PPP中心副主任韩斌也发表公开演讲。他表示，我们支持和鼓励各地在全国统一的政策制度框架内，遵循“因地制宜、公众受益、市场运作、优化治理”的原则，在实践中对PPP模式的具体运作实践进行有益探索。但这种探索必须要有规有矩，出发点和落脚点是更好地改善公共服务供给的质量和效率、更好地促进经济社会发展和深化体制机制改革，绝不能“钻制度空子”、“规避制度要求”，不能让投机取巧的“劣币”驱逐规范发展的“良币”。
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