近来有观点提出，当前PPP入库项目规模已达13.5万亿，其中政府付费和可行性缺口补助项目约占60%，使用者付费项目仅占到40%，因而担心引发新一轮地方政府债务风险。此观点中的一些概念范畴和逻辑认识，笔者认为值得商榷。债务是承诺在未来某一约定时间无条件偿还本金和利息的给付义务，而PPP的政府支出责任是满足绩效目标考核后的未来有条件的财政支出行为。政府的职责是向社会提供公共产品，其实现手段就是财政支出，财政支出是政府履行职责的必要手段，因此不能将财政支出等同于政府债务。
过去一个时期，部分地方政府举债未考虑财政承受能力和未来偿还能力，举债规模过度，债务成本高企，举债过程不透明，形成了一定的债务风险。而PPP经过财政承受能力论证，并严格限定在一般公共预算支出10%之内，本质上是对在承受能力之内的未来财政支出事项进行了提前安排，是一种有计划的财政支出行为，对未来支出责任更加可控。因此，在PPP的制度框架下，经过严格财政承受能力论证后的政府支出责任，不会形成地方政府债务。PPP的财政支出承诺是政府安排财政支出的一种更为科学、可持续的方式，而政府债务是未充分考虑财政承受能力的给付责任，二者有本质差别，不应混淆。
同时，PPP的一个重要程序是物有所值评价，即论证某个项目通过PPP方式建设较其他方式更能提高效率、降低成本、增加产出。公共产品和基础设施的提供本就是地方政府的份内之责，一些本可以采用PPP模式实施的项目，如果不采用PPP模式而采取传统模式，反而会降低公共产品的提供效率，导致项目未来的产出和效益的降低，且更有可能导致地方政府债务累积。PPP模式本身提高了政府配置资源的科学性和合理性，提高了公共产品供给的效率，同时也体现了享受服务和负担成本的代际间公平。
从另一方面来看，政府付费项目和使用者付费项目本质上并无差别，其实质都是受益者负担成本。只不过相对而言，使用者付费项目的受益者范围更加清晰明确，能够更准确地核算每个使用者个体应负担的成本，而政府付费项目的受益者是社会全体成员，本质是社会全体成员通过税收支付费用，二者本质是一样的，不宜过分夸大政府付费和使用者付费的区别。从某种意义上看，政府付费项目的公共属性更为突出，外溢性更强，这类项目能为地方经济的长期发展奠定良好基础，是地方政府应该支持的领域。政府付费项目比例较高，正说明了地方政府提供一般公共产品的责任感不断增强，普惠性公共产品的供给不断改善。当然，这要进行财政承受能力论证，不可不顾财政承受能力。
规范的PPP能够合理配置公共资源，增强经济发展的后劲，提升未来财政实力并降低债务风险。但同时也要看到，当前PPP实践中存在着一些不规范的做法，财政承受能力论证走过场、物有所值评价不充分等做法时有发生。因此，下一步主管部门有必要重点加强PPP实践中的监管，正本清源，纠正不规范的PPP做法，使PPP在规范的框架内健康稳健发展。无论如何，与过去地方政府无节制地通过花样百出的种种渠道“暗箱”举债相比，PPP模式实现了政府支出责任的节制化和透明化，这本身就是巨大的进步。任何事物的发展都有一个过程，对于PPP这样一个新生事物，其发展的道路上不免遇到种种坎坷，对此我们应该多一些耐心。
邱实 中财中融咨询 专家
汪雯娟 首都经济贸易大学 博士
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