财政部日前正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(简称《暂行办法》)，对公共服务领域PPP项目的识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理作了具体规定。《暂行办法》特别强调，各级财政部门应会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
PPP是政府与社会资本合作的一种模式，其核心是社会资本的“投”，而不是“借”。也就是说，政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府债务。否则，就失去了意义。而目前不少地方扭曲和异化了高层对PPP的希望，以股代债、以股举债、以股负债，将PPP项目变成了政府变相负债的一种手段。结果，短短一、两年间，政府债务负担又增加不少，大大超过了中央确定的每年新增负债不超过6000亿元的要求。
追根寻源，地方政府还在一心想方设法投资城市建设，而用PPP项目来推动城市建设，可回避银行在为城市建设项目提供资金支持方面的政策障碍，使政府能继续从银行获得资金支持。经过扭曲操作，参与建设的主体是社会资本投资者，最终买单的则是地方政府。为应对金融政策对融资平台的调整，两年来绝大多数融资平台都“转型”成了实体企业。按理，转型后的融资平台，应严格按实体企业的方式运转，但实情是，多数融资平台并没有实质性的转型，而是继续承担融资平台的各项职能。政府通过“转型”后的融资平台实施的PPP项目，也是以股代债，没有真正把PPP项目变成政府与社会资本的合作，而是政府向社会资本的借债。
政府投资、社会资本实施和政府购买服务原本都是PPP项目的实现形式之一，但从我国当下的实情来看，这些形式显然还无法提倡和鼓励。因为，地方负债已到了极限，不能再增加负债了。更重要的是一旦开闸，地方就会立即掀起新一轮负债潮，而这恰也是决策层最担心的。PPP项目原则上必须是社会资本投资、政府参与或社会资本独家投资，以此来缓解地方投资能力不足、资金实力不够的矛盾。地方政府在推行PPP项目中更多采用增加负债的方式，岂不是与初衷背道而驰?
也正因为地方把增加负债作为推行PPP的主要手段，那些能更好发挥PPP作用的具有固定收入来源的水、气、热、污水处理等项目，于是就都被控制在政府手中，社会资本参与PPP项目缺乏热情，PPP项目的落地率低。即便落地，项目进展也不快、效率也不高。
所以，要想避免PPP项目成为地方变相负债的工具，就必须回归PPP的初衷，把解决地方政府资金不足、投入能力不强的问题解决好，把真正可以用来实行PPP的项目拿出来，吸引社会资本参与。首先，要严格按照中央的要求，做好PPP项目的选择和评估，而不能不加分析地将所有城市建设项目都当作PPP项目。事实上，目前有关方面公布的PPP项目，有不少并不具有可操作性。
在过去的一段时间，PPP实质已成地方变相负债的一种工具，很多本应由社会资本承担的责任，也被地方政府异化成政府的间接负债。所以，有关方面必须对此高度重视，把责任回归。
近日，五部门联合印发的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》明确，民间资本可通过政府社会合作的PPP模式。在这样的情况下，地方政府就不要再将“付费项目”留在手中了。
而就地方而言，有不少没有固定收入来源的公共服务项目需要通过PPP来完成。那如何操作呢?笔者以为建立固定收益回报制度是一种可行的选择。前提是，政府须通过每年的预算收入或土地出让收入等建立PPP项目收益基金，且以人大立法的方式固定下来，以确保社会资本能获得固定收益回报。
社会资本与政府的合作，必须共赢，而不是一赢一输，更不能双输。
(作者系资深宏观经济评论人)
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