桂自然资发〔2018〕16号
各市、县人民政府：
《关于引导和规范社会资本参与土地整治项目建设的指导意见》已经2018年12月14日自治区十三届人民政府第21次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区农业农村厅
2018年12月28日
关于引导和规范社会资本参与土地整治项目建设的指导意见
为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》和《国务院办公厅关于转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，进一步认真实施《广西壮族自治区土地整治办法》，扩大我区补充耕地途径，创新土地整治管理模式，引导和规范社会资本参与土地整治项目建设，确保完成高标准农田建设和补充耕地任务，确保我区耕地保护工作健康有序发展，经自治区人民政府同意，现提出以下指导意见：
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，以提高粮食综合生产能力、保障粮食安全为目标，充分发挥市场作用，拓宽补充耕地资金渠道，引导社会资本参与土地整治建设，加大高标准农田建设力度，增加补充耕地数量，提高补充耕地质量，改善农业农村生产生活条件，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
二、基本原则
(一)政府引导，多元参与。建立“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化机制，鼓励采取多种方式，引导、规范农民、农村集体经济组织、新型农业经营主体、工商资本、金融资本等投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务，实现土地整治投资多元化和项目实施模式多样化。
(二)规划统筹，稳步推进。依据现行的国土空间规划、土地利用总体规划、土地整治规划、高标准农田建设规划及耕地后备资源调查成果，因地制宜、科学合理地确定土地整治项目区域，建立土地整治项目储备库及制定年度土地整治实施计划。统筹安排社会资本参与土地整治项目建设，先行先试，取得经验后再逐步铺开。
(三)明确权责，合作共赢。充分发挥市场在资源配置中作用，鼓励社会投资方通过公开竞争方式参与土地整治项目，明确政府和社会投资方的主体责任、权利关系、风险责任及违约责任。构建全面规范、公开透明、公平公正的管理制度，营造良好的市场环境，实现合作共赢。
(四)主动公开、廉洁透明。实行阳光化运作，主动公开政府和社会资本合作重要信息，保障社会公众知情权、参与权、监督权，形成有效监督和约束机制。建立风险防控制度，坚持依法行政，确保程序合法合规。
(五)尊重民意、维护利益。把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，充分征求项目区当地群众意见，维护好农民利益，切实发挥农民在土地整治中的主体作用。项目建设后，各市、县人民政府要做好农业产业发展规划，积极引导农民以承包、租赁、土地入股等方式获得收益回报，促进农民持续增收。
三、社会资本参与土地整治项目范围、项目实施基本条件及环节
(一)社会资本参与范围。社会资本所参与的土地整治项目包括农用地整理、宜耕后备资源开发、非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用、耕地提质改造、自然灾害损毁土地复垦、石漠化土地综合治理、灾毁农用地恢复治理等。涉及建设用地整理项目按照城乡建设用地增减挂钩试点有关规定执行。
(二)项目实施基本条件。社会资本所参与实施的土地整治项目应符合当地国土空间规划、土地利用总体规划、土地整治规划、高标准农田建设规划，并与村镇规划、林业规划、水土保持规划等其他行业规划相衔接。
(三)社会资本参与环节。社会投资方按照国家、自治区土地整治相关规定以及合同约定，可参与土地整治项目测量、规划设计与概算编制、监理、竣工材料编制、新增耕地确认材料编制等技术服务工作和工程施工等环节。
四、规范社会资本参与项目管理程序
(一)总体管理要求。社会资本参与的土地整治项目管理应符合相关法律法规政策的要求。
(二)做好项目立项入库。因地制宜、科学合理安排区域内的土地整治项目，建立土地整治项目储备库。土地整治项目储备库实行动态管理，每年需根据国家及自治区项目管理的要求和规定，及时补充项目入库，并对在库项目实时更新，已经实施土地整治的区域不得重复纳入。对当年度需要引入社会资本实施的各类土地整治项目，纳入当地土地整治项目年度实施计划，各市、县人民政府组织对年度实施的土地整治项目开展立项工作。土地整治项目年度实施计划应当及时向社会主动公开。
(三)择优引入社会资本。项目立项后，市、县人民政府应当严格依据政府采购法和招标投标法等相关法律法规，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，择优引入社会投资方;社会投资方确定后，应当及时公告或公示项目基本情况、社会投资方遴选结果等相关信息，并与社会投资方及时签订项目合同;各市、县人民政府与社会投资方的项目合同应当在公开公平的前提下签订，对项目实施区域、建设规模、实施模式、投资金额、工程建设内容、新增耕地面积和质量等别要求、竣工时间、双方权利义务、收益分配与风险责任及违约责任等进行明确约定。市、县人民政府应当依据本行政区域内土地整治项目建设特点、项目新增耕地平均成本，区分耕地类型与质量状况等，并结合不同的实施模式，参照相关行业社会评价投资收益率，参考土地整治定额标准，规范社会投资方所参与的土地整治项目建设。
(四)加强项目监督管理。建立健全项目的全过程监管制度，明确各部门的职责，完善奖惩追责制度，采取多种形式强化实施前、实施中、实施后的监管，实施定期或不定期的监督检查，督促和跟进项目建设情况，及时发现问题并严格责任追究，既依法行政制裁违法企业，也严肃追责处理有关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为。
(五)严格项目竣工验收。项目建设完成后，由项目承担单位开展工程复核、耕地质量等别评定、工程结算、财务决算报告编制等工作;由项目所在市、县人民政府根据土地整治有关政策及验收技术规程等规定组织开展竣工验收工作。项目通过竣工验收后，由项目所在市、县人民政府按照合同规定，共享收益或共担亏损。
(六)严格新增耕地确认。项目竣工验收合格后，由项目所在地设区市国土资源行政主管部门对增加的耕地数量、质量进行确认。项目所在市、县人民政府应及时组织开展项目的地籍变更、新增耕地标注、高标准农田上图入库、档案管理、后期管护等工作。
(七)明确社会投资补充耕地指标归属。社会资本参与土地整治项目产生的补充耕地指标除自治区收储指标外的剩余指标所有权归属项目所在地市、县人民政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资方的投资收益。社会投资方无权干预补充耕地指标的使用安排。
五、强化保障措施
(一)加强组织领导。各市、县人民政府要加强领导，建立工作协调机制，正确引导社会资本参与土地整治项目建设，完善相关管理制度。
(二)创造公平竞争环境。按照诚信践诺的要求，认真履约，保障政府和社会资本合作顺利推进。坚持依法行政，防止不当干预和地方保护。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入政策。加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。
(三)建立有效风险防控机制。建立行之有效的政府债务风险防控机制、社会资本准入和退出机制，完善社会资本参与土地整治项目收益共享，风险共担等机制，在合同中予以明确收益分配、风险责任及违约责任等，有效降低项目投资的各种风险，同时防止出现暴利现象。市、县人民政府与社会投资方完成项目合同签订后，应将社会投资方的收益纳入预算安排。
(四)开展绩效信用评价。市、县人民政府应建立对社会资本参与土地整治的绩效考核评价体系，对社会投资方的合同履行、从业行为、服务态度、工程质量、信用管理等方面进行信用评价，评价结果可作为社会资本方参与土地整治项目信用等级评价和各地人民政府确定社会投资方投资收益的依据。
(五)落实工作经费。各市、县人民政府通过年度预算落实工作经费，保障相关工作顺利开展。具体经费额度由各地在制定具体的实施办法或细则时予以明确。
(六)做好宣传引导。要加强舆论引导，做好政策解读，主动回应群众关切，充分调动社会参与土地整治的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。
各市、县人民政府应依据本指导意见，结合当地实际，研究制定具体的实施办法或细则，进一步规范投资与收益分配，确保社会资本参与土地整治项目稳步有序推进。
本意见自公布之日起实施，有效期5年。
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《关于引导和规范社会资本参与土地整治项目建设的指导意见》政策解读
2018年12月14日，自治区十三届人民政府第21次常务会议审议通过了《关于引导和规范社会资本参与土地整治项目建设的指导意见》(以下简称“指导意见”)，并于2018年12月28日印发。是继山西省之后第二个由省级人民政府同意，以省级层面名义出台的规范性文件，在全国属于前列。
一、《指导意见》起草背景和意义
2017年以来，国家和自治区先后出台了一系列关于转变补充耕地方式，扩大补充耕地途径的政策，包括大力实施土地综合整治，落实补充耕地任务;拓宽资金渠道，加大补充耕地投入等决策部署。为贯彻落实国家和自治区有关文件精神，进一步扩大我区补充耕地途径、扩宽补充耕地资金渠道，多渠道完成高标准农田建设和补充耕地任务，引导和规范社会资本参与土地整治项目建设，确保我区耕地保护工作健康有序发展，研究制定了《指导意见》。通过充分发挥市场作用，以政府资金为引导，鼓励和引导农民、农村集体经济组织、新型农业经营主体、工商资本、金融资本等投资或参与土地整治项目，拓宽土地整治资金渠道，实现土地整治投资多元化和项目实施模式多样化，确保我区高标准农田建设和补充耕地任务顺利完成。
《指导意见》出台后将有效缓解我区地方财政压力。据统计，我区到2020年需建成2725万亩高标准农田和补充耕地58.41万亩，预计投入资金约382亿元，而历年来我区土地整治项目主要依靠政府财政资金，造成地方财政压力大，且管理模式单一，难以满足当下经济社会发展对耕地保护及占补平衡的需求，引入社会资金投入项目建设，有利于我区耕地占补平衡目标的实现。
《指导意见》出台后将有效引导和规范各地社会资本参与土地整治行为。据了解，我区部分市县在引入社会资金参与土地整治项目建设，由于缺乏规范性指导意见，出现项目管理不规范、政府与社会投资方责任不明晰、补充耕地指标归属社会投资方、收益分配不均等问题，甚至暴利交易。《指导意见》从项目立项入库、准入条件、项目监督管理、竣工验收、新增耕地确认、指标归属等方面对社会资本参与土地整治项目建设进行规范，有效规范各地社会资本参与土地整治行为。
二、《指导意见》主要内容
《指导意见》共分五个部分。主要就社会资本参与土地整治项目建设的指导思想、基本原则、项目范围与项目实施基本条件及环节、项目管理、保障措施等方面提出了指导性意见。
第一、二部分综合阐述了社会资本参与土地整治项目建设的指导思想和基本原则。明确了要充分发挥市场作用，鼓励采取多种方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体、工商资本、金融资本等，依据当地现行的国土空间规划、土地利用总体规划、土地整治规划及高标准农田建设规划参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。
第三部分明确了社会资本参与土地整治项目范围、项目实施基本条件及环节。其中关于参与范围规定了涉及建设用地整理项目按照城乡建设用地增减挂钩试点有关规定执行。
第四部分规范社会资本参与项目管理程序。提出社会资本参与的土地整治项目管理应符合相关法律法规政策的要求。并从项目立项、择优引入、项目监督管理、项目竣工验收、新增耕地确认、补充耕地指标归属等方面提出了具体要求。
第五部分对《指导意见》提出了强化保障措施。即加强组织领导、创造公平竞争环境、建立有效风险防控机制、开展绩效信用评价、落实工作经费、做好宣传引导等六个方面要求，并提出了各市、县人民政府应依据本指导意见，结合当地实际，研究制定具体的实施办法或细则，进一步规范投资与收益分配，确保社会资本参与土地整治项目稳步有序推进。
三、《指导意见》主要亮点解读
(一)拓宽了社会资本投资项目领域。明确社会资本所参与土地整治项目范围包括农用地整理、宜耕后备资源开发、非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用、耕地提质改造、自然灾害损毁土地复垦、石漠化土地综合治理、灾毁农用地恢复治理等。
(二)明确了社会资本准入条件及环节。明确在项目立项后，市县人民政府应当严格依据政府采购法和招标投标法等相关法律法规，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，择优引入社会投资方。并规定了社会资本可参与土地整治项目测量、规划设计与概算编制、监理、竣工材料编制、新增耕地确认材料编制等技术服务工作和工程施工等环节，社会投资方可根据自身能力选择参与项目的建设环节，具体按照国家、自治区土地整治相关规定以及合同约定，但不可参与土地整治项目选址和可行性研究报告编制。
(三)规范了项目管理要求。对于项目验收，提出项目建设完成后，由项目承担单位开展工程复核、耕地质量等别评定、工程结算、财务决算报告编制等工作;明确由项目所在市、县人民政府组织开展竣工验收工作。对于新增耕地确认，明确项目竣工验收合格后，由项目所在地设区市国土资源行政主管部门对增加的耕地数量、质量进行确认。
(四)合理确定了社会资本投资项目收益。提出各市县要合理确定社会资本投资项目收益分配，明确各市县人民政府与社会投资方的项目合同应当在公开公平的前提下签订，并要求在合同中予以明确收益分配、风险责任及违约责任等，且提出市县人民政府应当依据本行政区域内土地整治项目建设特点、项目新增耕地平均成本，区分耕地类型与质量状况等，并结合不同的实施模式，参照相关行业社会评价投资收益率，参考土地整治定额标准，确定社会投资方所参与的土地整治项目建设收益。同时，还提出市县人民政府与社会投资方完成项目合同签订后，应将社会投资方的收益纳入预算安排，保障了社会投资方收益。
(五)明确了补充耕地指标归属。明确提出社会资本参与土地整治项目产生的补充耕地指标除自治区收储指标外的剩余指标所有权归属项目所在地市县人民政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资方的投资收益。社会投资方无权干预补充耕地指标的使用安排。
(六)落实了管理部门工作经费。明确市县人民政府应指定部门负责此项目工作并通过年度预算落实工作经费，保障相关工作顺利开展，具体经费额度由各地在制定具体的实施办法或细则时予以明确。
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