阳政办发〔2017〕79号
阳泉市人民政府办公厅
关于印发阳泉市推进政府和社会资本合作
(PPP)工作实施意见的通知
各县(区)人民政府，市直各单位：
《阳泉市推进政府和社会资本合作(PPP)工作实施意见》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
阳泉市人民政府办公厅
2017年7月25日
阳泉市推进政府和社会资本合作(PPP)
工作实施意见
为深入落实供给侧结构性改革的政策要求，鼓励和支持社会资本投资我市基础设施、公用事业和公共服务项目，提高政府公共治理能力、资源配置水平，发挥社会资本在融资、技术、管理方面的优势，提高项目建设运营效率，降低项目全生命周期成本，实现政企双赢合作，根据国家发改委、财政部有关规定以及《山西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》、山西省人民政府办公厅《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》、《关于成立山西省推进政府和社会资本合作工作领导小组的通知》，现就我市推进政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership，以下简称PPP)工作制定本实施意见。
一、基本原则
坚持“政府引导、市场运作，依法合规、重诺履约，公开透明、公众受益，积极稳妥、协同推进”的原则，在加强监管、规范运作的前提下，在全市大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，深化政府投资体制改革，推动公共产品供给结构调整，实现从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变，鼓励引导社会资本参与基础设施和公共服务领域项目的投资和运营，提高公共产品供给质量和效率。各级各部门要把这项工作纳入议事日程，调动各方力量形成合力，积极稳妥地推进。
二、工作要点
(一)适用领域。PPP主要适宜于传统基础设施领域和公共服务领域，包括：公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通运输设施，燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政基础设施，能源、资源环境与生态保护、农业、林业、水利、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、体育、文化、旅游等领域。重点选择投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的项目积极推进。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营权的，按照国家《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。今后，凡在上述领域的重点新建项目，优先考虑采取PPP模式。
(二)实施方式。PPP包括特许经营、股权合作、政府购买服务等多种实施方式。实施项目应为收益比较稳定，技术发展比较成熟，长期合同关系比较明确，投资金额一般在1亿元以上，经市政府批准的特殊项目也可以在5千万元至1亿元之间，关联项目可打包进行办理;合作期限原则上不低于10年，一轮合作期限一般为10～30年。重点鼓励将以“使用者付费”为基础的基础设施和公用事业项目，以特许经营的方式实施PPP试点。由政府授权的投资主体与社会资本签订项目合作协议，社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，共同参与项目前期论证、中期建设、后期运营等，共担风险，共享收益，实现项目公益性和盈利性的统一。
(三)新建项目要积极推广使用PPP模式。新建项目要根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择采用建设—运营—移交(BOT) 、建设—拥有—运营—移交(BOOT) 、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT) 、建设—拥有—运营(BOO)等方式。各地区、各部门可根据实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。
(四)存量项目要鼓励和引导社会资本参与，有效化解地方政府债务风险。鼓励运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目等已建成的项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，以减轻政府债务压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量，使各级财政腾出更多资金用于重点民生项目建设。
三、具体措施
(一)科学规划储备项目。各级发改、财政及相关主管部门要根据国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，兼顾资金有效配置及项目合理布局，做好 PPP 项目规划储备、动态管理、实施监测等工作。及时向社会发布PPP试点相关政策法规，公开市场准入和投资等方面的信息。每年要对当地基础设施和公共服务领域存量和新建项目中潜在PPP项目进行评估筛选，滚动建立PPP项目库，列入年度或中期开发计划，并对外公布。PPP项目库要根据实际情况常态化申报、动态化调整，对不符合条件的项目要清理退出，对纳入开发规划的项目积极争取列入省级或国家级示范项目。
及时发布项目。列入开发目录正式实施的PPP项目，要通过财政部PPP综合信息平台(http://www.cpppc.org)、发改部门投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)或国家发改委传统基础设施PPP项目库、政府采购网、公共资源交易中心等渠道公开发布、全程公示。项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券、实行资产证券化及享受其他支持政策的重要依据。
(二)项目发起。市、县(区)相关行业主管部门应在各自职责范围内，牵头做好本行业PPP项目筛选和推介，推动项目实施。政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，提出项目建议、编制项目实施方案。社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书、编制项目实施方案，行业主管部门按规定进行审核。PPP项目初步实施方案获得政府批准，视为PPP项目成功发起。
按照相关规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。地方政府采用资本金注入方式投资 PPP 项目的，要明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。
发改等有关职能部门要按照固定资产投资项目立项程序，组织完成PPP项目的立项、规划、用地、环评、能评、水评等许可、审批(核准、备案)手续。
(三)认真编制项目实施方案。通过政府采购方式选择PPP领域具有丰富理论和实践经验的专家或咨询机构，为PPP项目开展策划、法律、财务、投融资、招投标、风险控制、项目运营管理等方面的决策咨询服务，统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，确保项目实施方案经得起时间考验。项目实施机构要根据前期物有所值评价和财政承受能力论证情况，制定PPP正式实施方案，PPP实施方案的主要内容为：项目概况、风险分配框架、运作方式、项目合作期限、交易结构、合同结构体系、建设运营和移交方案、投融资结构、投资收益和回报机制、经济测算、社会资本合作伙伴遴选方式、物有所值评价、财政承受能力论证、争议解决、项目监管架构等。实施方案应事先征求发改、财政、规划、建设、国土、环保、价格等部门的意见，并报同级政府审核批准。
(四)做好前期论证。项目实施机构和财政部门要运用“物有所值”(VFM)评价理念和方法，对拟实施PPP的项目进行必要性、可行性、经济性、合规性评估筛选，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注定价机制、风险分担、产出质量、运营成本等要素，结合财政收支平衡状况，从定性和定量两个方面，统筹论证项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证。评价和论证结论分为“通过”和“未通过”。“通过”物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可以采用PPP模式;“未通过”物有所值评价和财政承受能力论证的项目，不宜采用PPP模式。财政部门以财政投资评审中心的评审结果为审核意见基础。物有所值评审结果相关数据为采购社会资本方政府付费最高限价。
(五)公平择优选择社会资本方。经本级人民政府批准PPP正式实施方案的项目，由项目实施机构依法通过竞争性方式组织开展社会资本方采购工作。项目实施机构要按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力并且信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。要严格按照政府采购法的相关规定规范设置投资准入门槛，对各类投资主体同等对待，对非公有资本不得单独设置附加条件。评标过程中，组织专家委员会根据项目要求、应标单位报送的项目方案，并综合考虑应标单位的服务质量、专业素质和财务实力等，对项目可行性、经济性等进行论证，确定中标单位及项目方案。授权组织实施单位或政府采购代理机构应在规定的信息发布渠道公开招标各个环节，及时发布招标公告和中标结果等信息，保证程序公开、过程透明。
(六)明确合同管理。政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，根据PPP工作要求签订PPP项目合同等项目合作协议，确定合作各方权利和责任，合理分担风险。项目合作协议应包括以下内容：1.项目内容;2.合作模式及相关特许经营权内容;3.成立PPP项目公司事项;4.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制;5.投资、作价及收益;6.风险责任分担;7.绩效指标及评价机制;8.监督机制;9.退出及项目移交机制;10.违约责任;11.争议解决方式;12.各方认为应该约定的其他事项。
政府或有权授予特许经营权的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括以下内容：1.项目内容、合作模式;特许经营内容、范围及期限;2.产品和服务数量质量标准;3.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制;4.设施的权属与处置;5.设施维护和更新改造;6.安全管理;7.履约担保;8.绩效指标及评价机制;9.监督机制;10.特许经营权的终止、变更及临时接管;11.违约责任;12.争议解决方式;13.双方认为应该约定的其他事项。
项目合作协议和特许经营协议等相关合同应报项目实施地财政部门备案。
(七)坚持市场化运营。加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，正确处理好政府和市场的关系。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使社会资本有长期稳定收益。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，引导社会资本方形成合理的收益预期，建立动态可调整的、主要依靠市场的投资回报机制，政府不得过度让利，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。
(八)确保项目质量。PPP项目公司应按现代企业制度的要求，建立健全法人治理结构，遵守市场经营原则依法经营管理，追求项目质量，合理节约项目成本，依约提供安全、优质、高效、便利的公共产品和公共服务，并依法承担项目建造、运营、技术风险，实现项目正常运营。要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转，并对全生命周期的工程质量承担终身责任。未经政府或有权授予特许经营权的主管部门许可，不得转让、出租、质押、抵押或以其他方式擅自处分项目设施及资产，不得将项目的贷款、设施及相关土地使用权等用于特许经营项目之外的用途。
(九)财政补贴纳入财政预算。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的PPP项目，同级财政要给予补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，同时在中长期财政规划中统筹考虑，并向本级人大或其常委会报告。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
(十)建立调整机制。PPP合同或特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，协商确定价格、收益和补贴。协议约定可以涉及与特许经营项目有关的土地使用、相关基础设施和公用事业的提供，产品或服务的政府采购等。在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴等，确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。要完善PPP项目绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
(十一)给予政策扶持。符合有关法律法规和政策规定的PPP项目公司，享受我省、我市已出台的各类招商引资优惠政策。财政部门和金融办要积极对接引进省级以上PPP融资支持基金和产业投资基金，争取上级各类专项资金和以奖代补资金支持，综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式加大支持力度。各金融机构积极开发金融产品和创新金融服务，开展特许经营权质押、资产证券化等业务，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的项目资金保障机制。因项目实施需要，经项目实施地政府批准后，符合条件的PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行融资。支持PPP项目公司拓宽直接融资渠道，并享受我省、我市扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织贷款和清洁发展基金，积极争取保险资金和全国社保基金等多渠道资金。
四、组织机构及工作要求：
(一)成立我市政府层面PPP工作领导小组。领导小组组长由市政府领导担任，成员由市政府相关部门和机构的一把手组成。领导小组主要职责是：贯彻落实国家、省及市委、市政府的决策部署，组织领导、统筹协调全市PPP项目推进工作，研究制定政府和社会资本合作的政策措施，协调解决工作推进中的重大问题和事项。领导小组建议名单如下：
组长：马爱锋常务副市长
副组长：王存才市政府副秘书长
冯维明市发改委主任
任晓华市财政局局长
彭国勇市经信委(国资委)主任
成员单位：市发改委、市经信委(国资委)、市教育局、市科技局、市民政局、市财政局、市国土局、市环保局、市住建局、市交通局、市水务局、市农委、市林业局、市文化局、市卫计委、市审计局、市体育局、市旅游局、市规划局、市政府法制办、市政府金融办、市国税局、市地税局、阳泉银监分局、市保险行业协会等部门。
领导小组下设“传统基础设施工作组办公室”、“公共服务工作组办公室”，按照职责承担领导小组日常工作，具体组织相关领域的PPP项目实施，办公室主任分别由市发改委、市财政局领导兼任。领导组办公室建立联络员制度，各成员单位指定有关负责人担任联络员。
传统基础设施领域包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等。公共服务领域包括：能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等。交叉领域的PPP项目原则上由市发改委牵头。
根据国务院明确的政府和社会资本合作部门职责分工，市发改委负责传统基础设施领域推进PPP工作，加强项目储备，推行项目联审，依法依规履行投资管理程序;市财政局负责公共服务领域推进PPP工作，协同主管部门共同做好市本级PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证,将项目财政支出责任纳入同级预算统筹安排，并在中长期财政规划中统筹考虑，控制防范财政风险。行业主管部门负责本行业领域PPP项目准备、实施等工作，依法合规履行PPP项目操作流程。市金融办会同金融监管部门负责加强金融监管协作，共同引导金融机构开展针对PPP项目的金融服务创新并依法依规提供融资服务。其他相关部门按要求做好职责范围内的工作。
每单个PPP项目实施过程中，根据需要组建该项目PPP工作协调领导组和办公室。
(二)组建“阳泉市政府和社会资本合作(PPP)中心”。“PPP中心”设在市财政局，具体负责与PPP项目实施相关的各项工作，包括：加强规划引导、给予政策支持、指导项目策划、建立项目台账和储备项目库、编制年度实施计划和三年滚动计划、组织对PPP实施方案评估论证、将评估结果报PPP项目工作领导小组审议、建立PPP项目督办制度、组织绩效评价、开展项目监管、做好项目移交等全生命周期管理工作。
(三)加强分工协作，加快项目落地实施。围绕PPP项目全生命周期管理，明确各部门责任分工，确保项目尽快实施落地。一要强化项目发起能力。PPP项目发起应符合国民经济和社会发展规划目标，遵循物有所值、权责明确、促进竞争、降低成本、提高效率的原则，充分研究论证项目的必要性、可行性、经济性。二要强化规划设计和经营性资源配置能力。积极创造条件，落实项目选址、规划审批、土地储备、土地供应等方面的工作。三要强化投资分类和投资整合能力，建立政府投资、购买服务、收费、价格、补贴的协同制度，整合多种投资方式，支持PPP项目实施。四要强化财政承受和财政资金保障能力。财政部门和行业主管部门根据项目实际需要，通过接受政府审计、委托财政评审机构评审或聘请具备相应资质的中介机构评估论证等方式，审核PPP项目建设成本、维护费用、资产价值、项目收入等，从而识别、测算、评估PPP项目对当前和今后年度财政收入支出的影响，使PPP项目数量、规模与财政承受能力相匹配。财政部门负责审核与PPP项目有关的财政收入支出，将收入支出纳入中长期规划和年度预算管理，落实财政资金保障。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。积极争取中央和省财政对PPP的多项激励政策和多种形式的融资基金、专项资金支持以及为地方PPP项目贷款提供的增信支持。PPP项目有关预算控制和管理措施要及时履行向本级人大报告的程序。市政府法制办加强PPP项目的合法性审查。五要强化政银企社平台融资保障能力。由市金融办负责，建立PPP项目政银企社平台，为社会资本参与PPP项目提供财务顾问、融资、银团贷款等综合金融服务。六要依托政府采购中心和公共资源交易平台推进公平交易。由政府采购中心、公共资源交易中心负责，依托先进的信息系统、评审专家资源和服务平台，将PPP项目纳入场内交易，打造公平开放的全流程电子化交易平台，做好项目信息、采购文件、中标成交结果、合同文件、投诉处理结果等全流程信息发布和社会资本信用体系建设等工作。
(四)加强风险管理，确保项目规范运作。各级财政和主管部门应依法依规加强对PPP项目融资、建设、运营等财务和资产监管，严格项目预算执行，强化风险预警和控制。一是政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。二是存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。三是涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过法定程序评估价值，以合理价值折价入股、授予或转让。四是项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保收益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。五是防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧政府财政债务风险隐患。六是落实部门监管责任。各级发改、财政和有关部门应认真落实国家关于PPP工作的法律法规以及政策制度、指导意见 、操作指引和合同指南等一系列规章和文件规定，研究出台我市PPP工作具体实施细则和流程，并会同有关部门加强监督指导。发改、财政、经信、规划、国土、住建、交通运输、环保、水利、卫计、民政、审计、监察等相关行政部门，在各自职责范围内依法履行监督管理职责。
PPP是政府投融资管理体制和机制的重大改革创新，是应对经济持续下行的重要抓手，是推进供给侧结构性改革的重大措施。近年来，中央和省相继出台了一系列支持PPP改革的重要政策，我市各级各有关部门要提高认识、高度重视、抢抓机遇，认真落实好上级各项要求，积极争取各项优惠政策，切实做好职责范围内工作，推动我市基础设施和公共服务领域广泛应用PPP，激发社会资本的创造力和活力，确保公共产品和公共服务有效供给，真正造福全市人民!
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