各市、州人民政府，兰州新区管委会，省直有关部门和单位：
为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)精神，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，经省政府第70次常务会议审定同意，现就开展政府和社会资本合作提出如下实施意见。
一、政府和社会资本合作的重要意义
政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用;有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，充实重大项目资金来源，促进固定资产投资平稳较快增长，推动全省经济社会转型跨越发展。
二、政府和社会资本合作的主要原则
(一)转变职能，合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
(二)因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
(三)合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
(四)诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，任何一方无故违约必须承担相应责任。
(五)完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
三、政府和社会资本合作的项目范围及模式
(一)项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。具体为：
1、市政设施：主要包括燃气、供水、供电、供热、污水及垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、停车设施等项目，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先采用PPP模式建设;
2、交通设施：主要包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、运输场站、物流园区、港航设施等项目。鼓励有条件的市(州)、县(市、区)政府参与国家高速公路、普通国道的融资建设工作;
3、公共服务：主要包括医疗、旅游、教育培训、健康和养老服务等项目;
4、水利、资源环境和生态保护：主要包括引调水工程、水资源综合利用及其配套工程、农田水利工程以及重大节水供水、水土保持、资源环境和生态保护等项目。
(二)操作模式选择。
1、经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设 —拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
2、准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3、非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
(三)积极开展创新。各市(州)、各部门可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。
四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制
(一)建立健全协调机制。各市(州)要按照部门联动、分工明确、协同推进的原则，建立PPP工作协调推进机制，推动发改、财政、规划、建设、土地、环保、价格、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。
(二)明确实施主体。PPP项目原则上按照属地化管理，省级项目按照授权，由相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构承担实施主体;各市(州)、县(市、区)由政府明确项目实施主体，在授权范围内具体负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
(三)建立联审机制。为提高工作效率，各地各部门要探索建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格合理性等方面对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。
(四)规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。
(五)提升专业能力。加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用。组建PPP项目咨询论证专家库，吸收相关学术科研机构、专家学者参与，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率，加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才。
五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理
(一)项目储备。各地各部门要按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，组建本地区PPP项目库，对于符合PPP运营模式的项目，及时纳入项目库管理、定期发布项目信息，确保项目信息完整详实，信息发布及时准确，为社会资本投资提供高效便捷服务。
(二)项目遴选。各地各部门要从项目库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，明确实施主体，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等重要事项。
(三)伙伴选择。实施方案审查通过后，要按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
(四)合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各地各部门可参考《甘肃省政府和社会资本合作项目通用合同指南》(见附件)，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效，平衡好社会公众与投资者之间的利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。
(五)绩效评价。项目实施过程中，要加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
(六)退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害并按合同条款承担相应责任。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
六、强化政府和社会资本合作的政策保障
(一)完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，推进简政放权，对涉及政府定价的PPP项目，要向地方政府下放价格管理权限。政府部门定价行为要在项目联审阶段提前介入，为项目经济评价提供依据。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政资金对企业运营进行合理补偿。各市(州)、县(市、区)相关部门要依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。社会资本投资形成的资产，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益，征收、征用或占用的，需经产权所有人或经营权益主体同意，并按照国家有关规定给予补偿或赔偿。
(二)加强政府投资引导。除国家法律法规明确规定或必须保密的项目外，对于社会资本参与列入PPP项目范围的项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以享受政府财政支持政策。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息、直接投资、股权投资、资本金注入等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。
(三)加快项目前期工作。在科学论证、遵守程序的基础上，有关部门要加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。
(四)做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。国开行、农发行省分行等政策性金融机构要充分发挥政策导向功能，提升金融服务水平，为PPP项目提供政策性资金支持。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。加大债券市场企业债务融资工具宣传、推介力度，支持PPP项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、短期融资券、中小企业集合票据(债券)等债务融资工具方式募集建设资金。
(五)强化风险防范监督。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，对双方的风险分担、违约处罚等进行明确约定，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
七、扎实有序开展政府和社会资本合作
(一)做好示范推进。各地各部门可选取具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。
(二)推进信用建设。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策，保持政策的连续性和稳定性;依法行政，防止不当干预和地方保护;认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。
(三)搭建信息平台。各地各部门要尽快搭建项目信息平台，充分利用并切实发挥好项目信息平台在政府和社会资本之间的桥梁纽带作用。除有明确规定或保密要求外，各级各行业项目管理部门要按照相应的项目管理权限，及时发布管辖范围内项目建设专项规划以及各类在建、拟建项目信息，包括投资规模、建设规模、预期效益、项目进展等，方便查询，鼓励各类社会资本参与项目建设、运营、管理、咨询、服务。对于社会资本提出合作申请的项目，要及时予以答复，符合条件的按程序办理。对于通过联审的项目，要及时将联审确定事项与其他项目信息一并公布。要切实保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。
(四)加强宣传引导。大力宣传政府和社会资本合作的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，通过舆论引导，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，各市(州)、县(市、区)政府要高度重视，切实加强组织领导，抓紧制定实施方案和具体措施。省直各部门要按照简政放权的要求，履职尽责、密切配合，在各自的职能范围内做好相关工作，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
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