各镇、乡人民政府，各街道办事处，市府各部门：
为深化投融资体制改革，加强政府性债务管理，促进政府职能转变，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(浙政办发〔2015〕9 号)等文件要求，现就推广运用政府和社会资本合作(Public Private Partnership，简称PPP)模式，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，保障社会公共利益和公共安全，提出如下意见：
一、基本原则
(一)政府主导，市场运作原则。理清政府与市场边界，构建协作与监督相结合的政府和社会资本合作机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。原则上要求项目政策制定、规划、法律、市场监管和最低需求等由政府承担，项目设计、建设、财务、运营维护等商业由社会资本承担，自然灾害等不可抗力由双方共同承担。
(二)风险分担、互利共赢原则。制定激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，有效平衡经济与社会效益。充分考虑社会公共需求和政府管理需求，兼顾企业持续运营和避免谋取暴利。同时建立严格的绩效评价机制，确保项目建设运营达到预期效果。实现政府、社会资本和社会公众共赢。
(三)积极稳妥、科学决策原则。探索运用规范的政府和社会资本合作模式，不断完善制度体系，规范项目操作流程，有序推进政府和社会资本合作。
二、成立东阳市政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组
成立东阳市政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组。领导小组由市长任组长，常务副市长任副组长，成员由市府办、发改局、司法局、财政局、国土局、建设局、规划局、交通局、行政执法局、水务局、审计局、环保局、安监局、法制办、金融办、公共资源交管办、人行和各镇乡人民政府(街道办事处)以及项目实施机构主要领导组成。积极推进政府与社会资本在公共服务、基础设施等领域的合作，进一步鼓励社会投资特别是民间投资。
领导小组职责：明确工作体制机制，完善政策体系，规范操作流程，建立PPP项目库，发布项目信息，统筹安排引入社会资本的总体规模和进度，审定财政资金参与投资的项目实施方案和资金方案，组织PPP项目实施，加强PPP项目协调和监管等工作。领导小组下设四个专项工作组，分别是综合协调组、商务谈判组、法律咨询组和项目推进组，按照"分头招商、统一审核、专业谈判、集体决策"的原则，各司其职、分工合作。
综合协调组由市发改局局长兼任组长，主要负责PPP项目库的建立和发布、项目实施方案评审等。
商务谈判组由市财政局局长兼任组长，主要负责PPP项目的"财政可承受能力论证"和"物有所值"评价等工作。
法律咨询组由市法制办主任兼任组长，主要负责组建PPP项目法律顾问专家库，提供相关法律咨询服务等工作。
项目推进组由项目实施机构主要负责人兼任组长，负责PPP项目实施方案编制、项目谈判、信息发布、项目建设推进等工作。
三、成立东阳市PPP项目中心
东阳市政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组办公室设在市发改局，挂牌东阳市PPP项目中心，与市重大项目前期办公室合署办公。
PPP项目中心负责PPP项目综合协调工作，制定操作流程，承担政策研究、项目推介、培训咨询、信息统计以及领导小组日常事务等工作。
市发改局负责PPP项目谋划和储备，研究制定PPP项目的审批流程，完善市政基础设施价格形成、调整机制等。
市财政局负责PPP模式运营的前期费用拨付、财政补贴测算，做好存量项目采用PPP模式的研究和谋划，加强项目预算管理、项目政府采购监管、政府债务风险管理工作，严格进行财政承受能力论证，扎实开展项目绩效评价等。
市国土局负责优先保障PPP项目用地，优化审批服务。
市审计局负责对财政投入资金的真实、合法、效益性进行审计监督。
市法制办、市司法局负责涉及PPP模式管理领域相关市政府规范性文件和PPP项目相关合作协议的审查，提供相关法律咨询服务。
项目主管部门根据部门职责负责PPP项目方案编制、制定项目服务质量和标准，发布项目信息，开展项目谈判，组织项目实施，进行履约监管等。
市金融办、人行负责协调金融机构，并支持各类金融机构通过提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，或与社会资本投资人组成联合体等方式，参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。
各镇乡人民政府(街道办事处)要做好所辖区域内PPP项目的征迁工作，积极配合做好PPP项目推进工作。
项目实施机构要视情组建项目公司或做好PPP项目的对接、谈判、服务工作。
四、项目范围及模式
(一)项目适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施等项目。采用PPP模式的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、产出说明和绩效标准相对明确等特点。主要包括：
1.市政设施项目。包括公共交通、停车设施、园林绿化、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处理、地下空间开发、主次干道等;
2.交通设施项目。包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、交通场站、民用航空、快速路等;
3.公共服务项目。包括医疗、养老、教育、文化、旅游、商贸物流市场、菜市场、会展场馆、社会福利与保障、行政管理与社区服务、企业安全生产托管服务等;
4.城镇化提升项目。包括旧城改造、保障性住房、城中村改造、综合性区域开发等;
5.水利项目。包括节水、水系整治、引调水、水库建设、防洪治涝、河(江)堤建设、水系连通等项目。
6.其他项目。包括信息化、能源、农业、林业、科技、资源环境和生态保护等。
在PPP模式推进过程中，新建公共服务、基础设施以及新型城镇化试点等项目，应在评估论证基础上，优先考虑采用PPP模式建设。
(二)操作模式选择
1.经营性项目。对于具有明确的收费机制，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、转让-运营-移交(TOT)，改建-运营-移交(ROT)等模式推进。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府依法授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交(BOT)、设计-建设-融资-运营"(DBFO)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。
3.非经营性项目。对于缺乏"使用者付费"基础、主要依靠"政府付费"回收投资成本的项目，可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。
各镇乡街道、各部门可以根据实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的"使用者付费"机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。
(三)项目合作期限
项目合作期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于极个别投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业项目可以由政府或其授权部门根据项目实际情况，约定超过前项规定的特许经营期限，但不得超过项目用地的土地使用期限。
五、主要任务和流程
(一)开展项目储备
1.谋划新建项目。各镇乡街道、各部门要根据相关规划和行业发展需要，适时计划提出项目，按照PPP模式进行培育开展;社会投资人也可根据市场发展需求和自身投资意愿计划项目，报行业主管部门同意提出。对经营性和准经营性项目可优先推出实施。
2.改造存量项目。各镇乡街道、各部门要认真甄别筛选存量项目，积极开展PPP模式的改造与应用;对适宜开展PPP模式的在建和已建项目，也可以植入PPP模式对原项目进行升级改造或者合作运营。
3.建立PPP项目储备库。根据各镇乡街道、各部门项目上报情况，将符合PPP要求的项目列入PPP项目储备库，及时向社会公布项目清单。
(二)规范项目评估
1.提出项目初步方案。行业主管部门或政府授权机构(以下简称项目实施机构)，根据经济社会发展需求和政府投资计划，对计划实施PPP模式的项目提出项目初步方案。项目实施机构应当保证项目符合各项规划，并且建设运营标准和监管要求明确。
2.制定完善项目实施方案。项目实施机构根据项目初步方案可以委托具有相应能力的第三方专业咨询机构，制定和完善可行性评估，完善PPP项目实施方案。财政部门应组织开展物有所值评估(Value for money，简称VFM)。
3.项目批准实施。东阳市政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组负责统筹有关政策，并协调项目实施和监督管理工作。
项目实施方案应报市政府批准。市政府召集发改、财政、国土、规划、水务、环保等有关部门对项目实施方案进行审查。各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构应综合各部门对项目实施方案书面审查意见，修改完善后报市政府批准。项目总投资3000万元以上的，报市长办公会议或市政府常务会议审议决定。
(三)选择合作伙伴
1.伙伴选择方式。项目实施机构应根据项目实际情况和要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和业绩等因素，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，依法选择社会资本投资人，签署项目合同。政府可指定相关机构依法参股项目公司，但在项目公司中的持股比例一般应低于 50%。
2.适用法律法规。项目实施机构应严格按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律法规规定依法选择社会资本投资人。项目实施机构应按相关法律法规在规定的信息发布渠道及时发布招标(采购)公告和结果等，保证程序公开、过程透明。
3.规范选择伙伴。项目实施机构根据相关规定，配合有关机构，做好招标(采购)文件编制、招标(采购)公告发布、资格预审、候选合作伙伴的综合评分、确认谈判等工作，规范开展PPP项目政府招标(采购)活动，择优确定诚实守信、安全可靠的社会投资人。
4.签署项目合同。社会资本投资人及投资方案应进行公示，公示期满无异议，经项目实施机构报市政府同意，市政府授权项目实施机构与社会资本投资人签订项目合同。项目合同须提交市政府审定，重大项目报市政府常务会议审定。合同签订后内容发生实质性调整或者变更的，凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的，须经发改(物价)、财政等部门确认。具体合同标准文本可参考国家发展改革委制定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部制定的《PPP 项目合同指南(试行)》及其他专项指导文件。
(四)组织项目实施
1.设立项目公司。项目实施机构及社会资本投资人应严格按照合同约定，履行出资、建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量，确保达到合同约定的可用性服务的数量和品质要求。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期进行检修维护和保养，保证项目正常运行。
2.简化审批程序。项目按照相关规定履行审批、核准、备案程序。社会资本投资人确定前的项目前期工作由项目实施机构负责，社会资本投资人确定后的项目前期工作由社会资本投资人(项目公司)负责，项目实施机构协助配合。同时进一步完善部门联动审批机制，充分利用项目前期成果，已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理。核准文件或正式签订的项目合同，可作为项目投资主体变更的依据。
(五)防范债务风险
1.量力承担财政支出。对政府付费或提供财政补贴等支持的项目，财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政可承受能力评估。在明确项目收益与风险分担机制时，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行。论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。
2.依法管控政府债务。要依法严格控制政府各类债务，严防债务风险转移，切实防范和控制财政风险。政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、投资补助、政府付费和财政补贴等相关责任，不承担社会资本投资人投资或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，各镇乡街道、各部门及其所属单位不得以任何方式提供担保。
(六)设立回报机制
1.设立合同调整机制。应根据项目运营情况、政策变动等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营，又避免谋取暴利。
2.完善政府补贴制度。项目实施机构联合财政部门建立动态补贴机制，根据项目合同的约定及社会资本投资人和项目实施机构的申请，以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑建造成本、运营费用等因素提出意见，报市政府批准。
3.实行风险分担、利益共享机制。对于收入覆盖成本和合理收益以外，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本投资人应合理分享;对于非经营管理原因造成亏损部分，政府与社会资本投资人可在合同中约定分担、补贴机制。
(七)健全退出机制
1.预备应急预案。政府应与社会资本投资人明确项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，各镇乡街道、各部门应做好应急预案，及时做好接管，保障公共利益不受侵害。
2.建立多元化的退出渠道。政府为社会资本投资人提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。
3.项目后评价体系。项目移交完成后，相关部门应组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
六、保障措施
(一)加强监督管理。各镇乡街道、各部门要建立健全由政府、服务使用者共同参与的综合绩效评价体系，组织开展对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资本使用、公共服务质量效率等综合绩效评价工作，必要时可委托第三方专业机构参与。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督，并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。行业主管部门应依法履行监管职责，制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督，保障公共产品的质量、效率和延续性。发改、财政、国土、规划、审计、安监、建管等相关部门，要在各自职责范围内依法做好项目管理和监督等工作，履行监管职责。
(二)完善配套政策。市政府研究探索设立基础设施建设发展基金，用于对公共服务和基础设施项目PPP模式改造、PPP项目前期投入和项目实施支持。市级相关职能部门要加紧制订完善涉及城市公共服务、基础设施、财政金融、土地等领域或环节的政府和社会资本合作模式专项配套政策。完善PPP项目联审机制，在科学论证、遵守程序的基础上，进一步简化审批程序，减少审批环节，提高审批效率。实行多样化土地供应方式，保障项目建设用地。
(三)优化发展环境。加强全社会各类信用体系和征信平台建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。加强项目实施能力建设，注重培育社会资本投资人，培养专业人才，引进和培育第三方专业咨询机构，鼓励社会中介机构、社团组织积极参与项目建设，提供法律、财务、咨询等专业服务。加强法制保障，依法保障PPP项目社会资本投资人合法权益。加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场主体共识，营造良好的合作氛围。健全信息公开制度，及时发布项目信息、招标 (采购)需求以及行业政策、市场需求等信息，增强政策透明度。提升公众参与度，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，保障公众的知情权、建议权和监督权。
东阳市人民政府
2015年11月23日
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