为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，经第89次国务院常务会议审议通过，4月25 日，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部门第 25号令)(以下简称《办法》)。
《办法》总结国内外制度建设和实践经验，创新重点领域投融资体制机制，引导规范基础设施和公用事业特许经营，推进政府和社会资本合作深入开展，有利于撬动社会投资，激发社会和民间投资活力，增加公共产品和服务供给，与“大众创业、万众创新”形成经济发展“双引擎”。
一、制定《办法》的背景
党中央、国务院对基础设施和公用事业特许经营立法工作高度重视。李克强总理多次做出重要批示指示，强调指出要用改革的办法，创新重点领域投融资体制及价格机制，推广项目融资、特许经营等模式，吸引更多社会资本参与建设运营，积极推动相关立法，为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障，形成多方合力，发挥投资在扩内需中的关键作用，增加公共产品和服务供给，为实现经济平稳可持续增长奠定坚实基础。张高丽副总理、杨晶国务委员多次做出相关批示指示，提出明确要求。为贯彻落实国务院领导同志重要批示指示精神，根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划、今年国务院政府工作报告和国务院立法计划部署，国家发展改革委牵头推进基础设施和公用事业特许经营立法。同时，考虑到立法周期较长，而当前促进民间投资、稳定经济增长需求紧迫，按照急用先行原则，国家发展改革委会同有关部门研究起草了《办法》，引导规范基础设施和公用事业特许经营活动。
从1984年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30年。30年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60 余件地方性法规、规章或规范性文件。各地方推出了大量特许经营项目。实践过程中，有关方面特别是市场主体反映了一些突出问题：缺乏统一的制度规范，不同行业或地区的规定不一致;一些地方政府和社会资本协商合作和风险共担意识薄弱，民间投资权益难以得到有效保障;部门协同机制不完善，程序过于烦琐，项目落地时间过长。这些问题影响社会资本参与积极性，制约特许经营健康发展，亟须在国家层面制定统一的管理办法。特别是在当前经济下行压力持续加大，传统增长引擎动力下降形势下，出台《办法》，有利于释放社会资本特别是民间资本的活力和潜力，更好地发挥投资对稳增长调结构的关键作用。
二、《办法》的主要内容
《办法》的总体考虑是：坚持问题导向、坚持改革创新，在对各方面反映的突出问题做出有针对性的制度安排的同时，创新管理方式，建立部门协调机制，完善投融资等支持措施，强化对行政公权力的约束，为发展特许经营创造良好的制度环境。重点突出四个方面内容。
(一)突出权益保护，稳定特许经营预期
切实保障特许经营者合法权益是吸引社会资本的重要前提。《办法》第四条将“保护特许经营者合法权益，保证特许经营的持续性和稳定性”作为特许经营基本原则之一，第二十七条强调任何单位或者个人不得干涉特许经营者合法经营活动，突出基本政策导向。《办法》第十九条规定了特许经营者可以通过向用户收费、获取政府提供的可行性缺口补助、政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。第三十四条规定行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更不得影响特许经营协议履行。第三十六条和第三十八条分别规定了因法律、行政法规修改或政策调整损害特许经营者预期利益等情况下，以及特许经营协议提前终止情况下特许经营者获得相应补偿的权利。第四十条规定了因特许经营期限届满重新选择特许经营者的，同等条件下原特许经营者的优先权。
(二)突出政策支持，鼓励社会资本投资
特许经营项目一般投资大、收益低、周期长、不确定性因素较多。为此，《办法》规定了鼓励支持措施。一是规定政府承诺保障义务。第二十一条规定政府可以就防止同类竞争、财政补贴、配套基础设施提供等做出承诺。二是完善投融资支持。《办法》第二十三条规定了鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，允许对特许经营项目开展预期授予质押贷款。第二十四条规定鼓励以设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。第二十五条规定了政府可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持特许经营项目建设运营。
(三)突出高效、便捷，提高特许经营效率
为解决实践中反映的特许经营项目涉及环节多、审批期限长、程序烦琐等问题，《办法》做了以下制度创新：一是简化审核内容，避免重复审查。第二十二条规定，有关部门应当简化规划选址、用地、项目核准等手续，对前期已经出具书面审查意见的事项不再做重复审查。二是加强部门协同增进合力。第八条规定政府应当建立部门协调机制，统筹协调政策措施和项目实施，第十三条规定，有关部门应当依托协调机制对实施方案进行联合审查。三是明确政府协助义务，提高效率。《办法》第三十四条规定，政府应当为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持。四是完善机制，促进争议高效解决。《办法》第六章对争议解决做了专门规定，强调双方平等协商，充分发挥专家和第三方机构调解作用，提高争议解决效率。
(四)突出利益平衡，兼顾经营性与公益性
《办法》在保障特许经营者取得合理收益的同时，在第五章专章规定了监督管理和公共利益保障。一是行政监督。第四十一条规定了行业监管、成本监审和审计监督等行政监督手段。二是社会监督。第四十三条规定实施机构应当定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析和绩效评价，社会公众意见应当作为监测分析和绩效评价的重要内容。第四十四条规定社会公众有关对特许经营活动进行监督，提出意见建议和向有关部门投诉。第四十五条规定了包括特许经营政策措施、协调机制、实施方案、特许经营者选择、项目建设运营、绩效评价等在内的特许经营全过程信息公开，加强公众监督。三是保障公共服务供给。《办法》第四十六条规定了特许经营者普遍无歧视提供公共服务的义务，第四十条、第四十八条、第五十二条规定了特殊情形下实施机构和特许经营者保障公共产品或公共服务稳定持续提供的措施，第四十七条还规定实施机构和特许经营者应当制定突发事件应急预案，保障公共产品和公共服务供给。
制定颁布《办法》，是当前鼓励社会和民间投资的重要举措。《办法》发布后，社会各界高度关注，给予良好评价。下一步，国家发展改革委将会同有关部门做好《办法》贯彻实施工作，适时对地方贯彻实施情况开展督促和监督检查。同时，继续加快推进特许经营立法进程，为特许经营事业健康发展提供根本法律保障。
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