加强政府和社会资本合作 助推经济发展再跨越
——解读我市推进政府和社会资本合作 (PPP)实施意见
为推动我市政府和社会资本合作，近日，市政府出台了《关于推进政府和社会资本合作 (PPP)工作的实施意见》(遂府函〔2015〕106号)，旨在加快转变政府职能，进一步释放社会资本的活力和发展潜力，推进我市基础设施和公共服务领域项目建设，促进我市经济发展再上新台阶。近日，记者采访市财政相关负责人，就《实施意见》的出台背景和亮点进行解读。
《实施意见》出台背景——
市财政局：一方面，我市现阶段大量的基础设施建设和公共服务项目对资金的需求量非常大，由于本地财力有限等原因，部分项目的资金来源非常有限;另一方面，大量的民间资本缺乏更好的渠道进行疏通，资金积累量大，效率较低。因此，利用PPP这个平台，将政府的项目资源和社会的资本优势进行有效衔接就非常有必要。市委、市政府高度重视，对推动我市的PPP项目也多次进行批示，组织相关部门进行了多次研究，最终出台了本《实施意见》。
《实施意见》亮点解读——
◆放宽合作范围和进入条件
意见摘要：PPP项目范围主要包括由政府和社会资本发起的、在城乡供水、供气、污水和垃圾处理、流域治理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、节能减排、教育、医疗和养老服务设施等基础设施及公共服务重点领域的新建、在建和存量项目。
建立了现代企业制度的境内外企业法人，包括各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业和其他经营主体，都可以参与我市PPP项目，但不包括本级政府融资平台公司及其他控股国有企业。
市财政局：明确哪些社会资本可以进入、可以进入哪些领域是推进PPP项目的前提条件，也是社会关注的一个焦点，我们按照中省有关规定，结合我市实际，按照“非禁则入”的原则，尽可能的放开了合作领域，基本上涵盖了我市现阶段的全部投资项目，在社会资本的准入条件上也尽可能放宽条件，不限制任何一家社会资本，我们也鼓励所有符合条件的社会资本都能够积极参与我市PPP项目建设。
◆明确合作模式
意见摘要：新建和在建的经营和准经营性项目，可通过授予特许经营权的方式，采用区域特许经营、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进，对经营收入不足以覆盖投资成本和合理收益的，可通过财政补贴或直接投资参股等方式支持项目建设;新建和在建的非经营性项目，可通过政府购买服务方式弥补投资成本和合理收益，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等模式推进。政府性存量项目，可通过委托运营(O&M)、管理合同(MC)、租赁—运营—移交(LOT)、改建—运营—移交(ROT)、购买—建设—运营(BBO)等模式推进。
市财政局：现在我们推动的PPP模式和以前我们运作的BT等模式有明显的区别，侧重于双方的一种长期、稳定的合作关系，而非简单的项目融资模式。我们要根据项目实际选择最适合的合作模式，在提高项目建设效率降低政府支出成本的基础上，让社会资本能够享受到合理的收益，实现双方共赢。
◆加强领导组织
意见摘要：各级政府建立PPP领导小组，组织协调和研究解决PPP项目推进中的重大问题;各级财政部门成立PPP中心，作为各级PPP项目的管理机构，负责统筹管理各级PPP项目，做好PPP项目的规划指导、融资支持、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等具体工作。财政部门组织履行PPP中心职能，负责本级项目财政承受能力评价，安排调度PPP项目所需资金;发改部门负责项目立项审批，产品定价和调价等工作;各相关部门按职责做好各项工作。
市财政局：PPP项目整个过程是一项长期、系统和复杂的工作，加强对PPP项目的领导管理，明确各方工作职责是工作顺利开展的基础。目前我市储备的 PPP项目有100多个，投资总额上千亿元，涉及到多级政府，多个部门和单位。因此，我们按照一级财权、一级事权的分工思路和中央简政放权的有关规定，明确由各县、区政府和园区管委会统筹管理和领导辖区内的PPP项目实施，根据实际情况有针对性的开展工作，提高PPP工作效率。
◆完善工作程序
意见摘要：一是项目储备，建立PPP项目库，实行滚动管理;二是项目审定，项目在进行物有所值评价和财政承受能力论证后，需按程序报政府审定;三是项目实施方案，应包括项目概况、风险分配基本框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容;四是项目采购，按照中省有关规定公开、公平、规范地进行合作项目采购，择优选择合作伙伴;五是项目合同，参照财政部规范文本，结合实际制定合法、全面、规范、有效的项目合同;六是项目执行，各方要按合同约定履行责任和义务，确保项目顺利实施;七是项目评估，建立综合绩效评估体系，定期对项目运行状况及风险等进行评估;八是项目移交，做好移交资产的评估、性能测试和监督管理等工作，妥善办理法律过户和管理权移交手续;九是项目终止，当项目需要终止时，应通过各种方式进行补救，保证项目持续运行和公众利益不受侵害。
市财政局：科学、完整、规范的项目实施程序是指导我们项目顺利实施的核心和关键，我们根据中省有关要求和项目实施的具体情况，按照合法、公开和可操作性的原则制定了涵盖项目准备、项目识别、项目实施及项目完成等全过程的操作程序，对每个流程尤其是项目审批等重要环节进行了明确规定，各级各部门可以依照本《实施意见》有序开展工作。
◆强化风险控制
意见摘要：按照权责利统一原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。建立科学的风险评估和预警机制，制定风险处理应急措施。按照政府性债务管理要求，对政府付费或财政补贴的项目严格进行财政承受力论证，合理确定付费或补贴金额及方式，依法严格控制政府支出。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。建立健全项目绩效评估体系，科学制定评估标准和指标，激励社会资本通过管理创新、技术创新等手段提高公共产品服务的质量和效率。
市财政局：PPP项目涉及面广，不仅包括宏观调控、产业政策、法律等政策风险，也包括项目经营、项目融资、项目管理等经营风险。因此，对PPP项目的风险控制尤为重要，也是对政府和双方利益保障的重要措施。现在全国都没有形成标准统一的做法，我们也只有在实践中不断总结经验，提高管理水平和风险控制水平，一是通过制度设计分配风险，合理界定各方风险分担水平;二是对项目进行科学论证，做好财政承受能力论证和物有所值评价，从定量和定性上对政府承担风险进行预测;三是加强项目监督和评估，及时纠正和发行项目中存在的各类风险，力争将项目风险控制到最小。
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