各县(市)区人民政府，各开发区管委会，市直有关单位：
《襄阳市推广运用政府和社会资本合作模式创新投融资改革的实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
2015年7月10日
襄阳市推广运用政府和社会资本合作模式
创新投融资改革的实施意见
为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号，以下简称《指导意见》)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式，提出如下实施意见:
一、基本原则
政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership，以下简称“PPP模式”)，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。
实施的基本原则是：
(一)依法治理。政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方合作过程中的契约自由，依法保护PPP模式项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。
(二)平等合作。政府与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上，依法平等主张双方权利、履行双方义务。
(三)风险分担。合理分配项目风险，政府和社会资本双方均承担相应的项目建设和运营风险，政府不承担项目建设运营的兜底责任。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险由政府承担。对承担了公共服务功能的事项，项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的PPP模式项目，政府可以给予适当补贴。
(四)诚实守信。牢固树立契约意识和信用意识，在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。项目合同一经签订，政府和社会资本双方均必须认真恪守合同约定，切实履行合同义务，依法承担违约责任。
二、重点投资领域
(一)交通运输。包括轨道交通，机场、民航、通用航空，
港口码头等。
(二)市政设施。包括污水、污泥处理，垃圾资源化利用和处理，供冷、供热、燃气、城市园林绿化、公共交通、停车设施，综合管廊、空间开发，新能源开发利用，新能源汽车公共充电设施，其他政府投资形成的经营性市政基础设施等。
(三)社会事业。包括教育设施，医疗卫生设施，养老设施，
文化体育设施，保障性住房等。
(四)生态环境。包括水利工程、河道综合整治，土地整治开发等领域。
(五)片区开发。包括专业产业园区、新型城镇化、智慧城市(社区)、沙洲小岛、森林公园、旅游设施等项目。
三、政策支持
(一)土地使用。经营性项目、准经营性项目用地的，采取公共资源竞争性配置方式，实行招拍挂出让或租赁方式供地。非经营性项目用地以划拨或协议方式供地的，土地使用权期限与PPP模式合同中明确的合作期限一致。鼓励土地使用权人在符合规划的前提下利用自有土地实施城市基础设施项目建设。
(二)社会资本投资收益。社会资本投资内部年收益率原则上不超过8%，可结合行业特点、合作年限和利率水平进行调整，通过竞争或协议方式确定。
(三)价格政策。社会资本向公众提供基础设施产品和服务，可按照补偿成本、合理收益、优质优价、节约资源、社会可承受的原则，在政府价格管理部门指导下实行市场调节价。结合基础设施产品和服务特点，根据不同类型使用者的质量要求、服务标准要求和消耗量情况，实行阶梯式价格，区别商用、民用等不同用途进行定价付费。价格调整不到位时，可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行适当补贴。
(四)财政补贴政策。实际服务量低于基本服务量时，启动财政补贴机制;实际服务量超出基本服务量一定水平时，启动企业收益刹车机制。
四、操作规程
(一)总体思路
按照“重点突破、分类推进、盘活存量、培育增量”的总体思路，结合我市实际和需要，确定重点推进的领域，选择实施条件相对成熟、项目前期工作扎实、投资回报渠道明确、价格调整机制相对灵活、需求长期稳定的项目，分类设计有针对性的引资模式，启动襄阳市PPP模式试点项目。
(二)实施步骤
1、项目发起
①政府发起。财政部门负责向行业主管部门征集潜在PPP模式项目，会同行业主管部门对潜在PPP模式项目进行评估筛选，确定备选项目，向同级政府汇报。各行业主管部门应于每年3月底之前将已完成立项审批的项目实施方案报送同级财政部门。行业主管部门遴选潜在项目时，应进行政府投资和引入社会投资两套资金平衡方案的比选论证。
②社会资本发起。社会资本以项目建议书的方式，向财政部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目，并附项目产出说明和初步实施方案。
2、物有所值评价和财政承受能力论证
财政部门会同行业主管部门，可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助，对项目开展物有所值评价和财政承受能力论证，并将评估论证结果报同级政府批准。
①物有所值评价。从定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值)对项目全生命周期内不同方案的成本和风险进行评价，确定是否采用PPP模式和确定风险分担的依据。
②财政承受能力论证。采用定量和定性分析方法，对PPP模式项目全生命周期过程的财政支出责任分别进行测算。对“通过论证”的项目，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。原则上，每一年度PPP模式项目需要从预算中安排的支出责任，不超过一般公共预算支出的10%。
3、项目发布
各级政府审定通过PPP模式项目，纳入PPP模式投资项目储备库，指定项目实施机构，定期分批对外发布。
4、编制项目实施方案
项目实施机构组织编制项目实施方案，报同级政府审批。项目实施方案包括项目概况(基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况)、风险分配基本框架(项目风险因素在政府和社会资本之间的分配情况)、项目运作方式(委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等)、交易结构(项目投融资结构、回报机制、相关配套政策安排)、合同体系(项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同、保险合同等)、监管架构(授权关系和监管方式)、采购方式选择(公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购)等。项目实施机构在编制实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本广泛征集项目方案，征求财政、发改、规划、建设、国土、环保、物价等部门的意见。
5、项目采购
实施方案审批通过后，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审。
项目实施机构代表和评审专家成立评审小组，负责PPP模式项目采购的资格预审和评审工作。根据综合评分结果，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的项目合同，在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。项目合同制定过程中，可引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考。
6、项目执行
各级政府指定的相关机构和社会资本设立特殊目的公司SPV，由SPV负责项目设计、建设、财务、运营维护。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。在项目合同执行和管理过程中，项目实施单位应重点关注合同履行、合同修订、违约责任和争议解决等工作，开展中期评估。政府、社会资本和SPV应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
7、项目移交
政府与社会资本合作期满，项目实施机构代表政府，根据合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准收回项目资产，办妥法律过户和管理权移交手续。财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价。绩效评价要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。
(三)工作机制
政府成立PPP模式项目管理工作机构，统筹当地PPP模式推进工作，具体负责综合协调、投资管理，政策制订、业务指导、信息管理、宣传培训等职责，及时向社会发布PPP模式相关政策法规，公开市场准入和投资等方面的信息。
财政部门负责向行业主管部门征集潜在PPP模式项目，牵头提出每年向社会资本开放的项目安排，组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，实施相关政府性债务管理，落实项目财政资金安排，履行财政监督职责，适时进行项目财务风险评价和绩效评价。
发改部门负责做好PPP模式项目筹划，积极在新建、改建项目或存量公共资产中筛选适宜采用PPP模式的项目，建立PPP模式投资项目储备库，制定项目年度和中长期开发计划。
项目行业主管部门负责遴选潜在项目，配合开展物有所值评价和财政承受能力论证，指导项目实施机构编制项目实施方案、项目采购文件、谈判备忘录和合同文本，监督合同执行及工程质量、安全、工期进度，办理项目移交，协调解决相关问题。
审计部门在法定职责范围内负责对PPP模式项目及SPV财务活动进行审计监督。
市政府负责市直及各区(包括襄城区、樊城区、襄阳高新技术产业开发区、襄阳经济技术开发区、鱼梁洲经济开发区)PPP模式项目管理;各县(市)及襄州区人民政府负责本县(市)区PPP模式项目管理。
五、保障措施
(一)创新财政资金投入方式。建立跨年度预算平衡机制，设立发展基金，实现财政资金撬动城市基础设施建设效应最大化。以发展基金为支撑，吸引社会资本参与，推动基础设施关联产业发展，服务和保障城市建设。统筹利用现有专项转移支付资金渠道，逐步实现从“补建设”向“补运营”转变，在抓好项目全生命周期管理的基础上，探索建立动态补贴机制。
(二)盘活存量资产、资源。加快基础设施项目竣工验收和财务决算，加快形成固定资产。选择较为优质、升值潜力大的固定资产经资产评估和资信增级后注入基础设施SPV，作为项目融资抵押担保或资产证券化的基础条件。鼓励社会资本通过特许经营、经营权转让、合资合作、资产收购、参与企业改制重组、股权认购等方式参与已建成项目运营，盘活基础设施存量资产、资源。
(三)创新债权融资方式。通过发行企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、信托计划等直接融资方式扩大融资规模，并通过特许经营、政府购买服务、投资补助形成预期现金流。对于可产生现金流的固定资产，探索收费权质押融资，通过资产证券化、资产支持票据等形式，将资产加以信用评级和信用增级后转变为可以在金融市场上出售和流通的证券，或在银行间债券市场发行的资产支持票据，为大型基础设施项目提供融通资金。鼓励项目行业主管部门和政府授权的项目组织实施机构，以项目预期收益和资产作为还款来源和担保设立SPV，开展项目融资，隔离融资风险。鼓励SPV通过股权交易、增资扩股等方式拓展引入社会资本的途径，建立通畅的退出渠道。开展企业股权登记、托管、查询等服务，为企业股权质押融资做好配套服务。
(四)探索拓宽特许经营范围。推进排污权有偿交易试点，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。鼓励社会投资者参与碳配额交易，加强碳交易体系建设，打造碳交易市场统一平台，促进环境保护和节能减排。培育和规范水权交易市场，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，通过水权交易满足新增合理用水需求。
(五)制定基础设施产品和服务成本、质量监审体系。参照同行业标准，在项目实施全过程中加强对社会投资者提供的基础设施产品和服务的成本、质量监审。通过第三方评价，对项目的技术经济指标、成本效益、服务质量、公众满意度、可持续性等进行综合绩效评价，作为确定项目价费标准、获得财政补贴以及调整合作期限的主要依据。
(六)加快信用体系建设，优化发展环境。实施《襄阳市社会信用体系建设规划(2015-2020年)》，建立社会资本守信激励和失信惩戒联动机制，保证PPP模式项目顺利推进。健全信息公开制度，增强政策透明度，提升公众参与度，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，保障公众的知情权、建议权和监督权。
抄送：市委各部门，襄阳军分区，各人民团体。
市人大常委会办公室，市政协办公室，市法院，市检察院。
襄阳市人民政府办公室2015年7月13日印发
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