各区、市、县、自治县人民政府，乐山高新区、峨眉山景区、乐山大佛景区管委会，市级各部门：
市财政局、市发改委《关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》已经市政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。
乐山市人民政府办公室
2015年7月9日
关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)
市财政局 市发改委
为推动我市政府和社会资本合作规范有序开展，根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113 号)以及《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)的要求，结合我市实际，制定本实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用PPP模式，按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的指导思想开展，政府通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，引入市场竞争和激励约束机制，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，实现政府、企业和社会多方共赢。
(二)基本原则。
1.风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上，项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担，政府不给予PPP 项目过高的补贴承诺，也不兜底市场风险。
2.利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要防止不合理让利或利益输送，平衡好项目的财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
3.公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台，实行统一市场准入，创造平等投资机会。PPP项目应依法实施政府采购，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。
4.诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同，明确提供公共产品的标准及付费等内容，并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约，都必须严格按照合约约定内容执行，无故违约必须承担相应责任。
二、组织保障
(一)加强组织领导。
建立乐山市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式工作联席会议制度(成员名单附后)，负责统筹安排全市PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各部门开展PPP工作，研究推动市本级PPP模式发展工作，审议决策风险分担、政府承诺等重大问题，确保PPP项目顺利实施。
(二)明确工作职责。
发改部门负责建立PPP项目储备库、项目信息发布平台，统一公开发布拟实施的PPP项目;参与涉及财政资金(资产、资源)投入的PPP项目的整体策划和实施方案的评估论证以及加强价格行为监管，逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。
投资促进部门负责牵头PPP项目的招商引资工作，相关行业主管部门、项目实施机构应积极配合。
财政部门负责参与涉及财政资金(资产、资源)投入的PPP项目识别、项目策划和实施方案的评估论证，做好PPP项目财政可承受力评估，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，落实政府购买服务机制，负责PPP项目政府采购的指导和监管，落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。
政府法制办负责PPP项目合同(协议)的前置合法性审查工作，有效控制和防范政府的法律风险。
各行业主管部门负责潜在可实行PPP模式的项目遴选工作，并根据本行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范，明确投资条件、准入标准、服务质量和监管细则。牵头组织相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证，组织编制PPP项目实施方案，做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。
规划、国土、环保等有关行政审批部门要优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作，依法监管社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。
审计、监察等部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督等工作，依法履行监督管理职责。
三、项目范围
政府和社会资本合作领域主要包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域。各行业主管部门应优先选择一些投资规模相对较大、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长的领域推广运用PPP模式。重点推进交通领域(轨道交通、地方铁路、高速公路等)、市政公共设施领域(供水、污水、垃圾处理、固废处置、公共停车场或停车库等)和社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、文化创意、旅游、养老服务设施、保障性安居工程、棚户区改造等)开展PPP项目合作。
从2015年起，符合上述领域和条件的新建、改建项目，经行业主管部门会同发改、财政部门进行甄别、评估论证后筛选出适宜采用PPP模式的建设项目，政府授权的项目实施机构必须做好项目整体策划，编制PPP模式实施方案，通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。
必要时，可先行采用PPP项目市场测试方法检验项目实施方案设想是否符合市场参与主体(如潜在竞标人、融资机构)的意愿，根据获取的各类市场参与主体的反馈意见，对PPP方案进行可能的调整优化，使之尽量贴近市场需求，提高PPP项目运作的成功率。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的，再行考虑安排其他建设资金来源。
对于融资平台公司政府公共服务存量项目，相关行业主管部门、融资平台公司应积极探寻植入PPP 模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。在将存量项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。
四、操作方式
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本，能产生合理利润的经营性项目，通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设、运营市场，推进市场化运作。
对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益，或者虽然可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴(可行性缺口补助)等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务等机制，科学合理保障社会投资人应该享有的权益。
五、项目实施机构
项目实施机构具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。政府指定有关职能部门或事业单位担任PPP项目实施机构，项目实施机构在政府授权范围内具体负责PPP项目的前期评估、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司的，可代表政府履行出资人义务、行使出资人权利。
六、操作流程
(一)项目识别。
行业主管部门负责根据本级政府国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行 PPP模式的项目，审核社会投资者向行业主管部门推荐的潜在可实行PPP模式项目。行业主管部门对于遴选出的潜在PPP项目，负责牵头组织发改、财政和相关部门借鉴“物有所值(Value for Money，VFM)”的评价理念和方式，进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证，分析采用PPP模式与传统政府采购模式相比能否优化风险分配，降低项目全生命周期成本，提高服务质量和运营效率。在项目评估论证时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、融资方案、支付方式和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益。行业主管部门可通过政府采购引入第三方中介机构参与PPP项目的策划、评估、论证、实施方案编制等工作。充分发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。
通过评估论证筛选的项目，由行业主管部门报送给发改部门列入本级政府PPP项目储备库。本年内计划实施的项目，由行业主管部门报市政府批准后，由政府指定的项目实施机构进行项目准备。
(二)项目准备。
项目实施机构具体负责PPP项目实施方案的编制，实施方案应包括项目概况(规模与期限、规划条件和土地落实情况、技术路线、产品或服务的数量、质量和标准、实施进度计划、项目公司股权结构等)、风险分配基本框架、项目运作方式(委托运营、管理合同、建设-运营-移交、转让-运营-移交等)、交易结构(项目投融资结构、项目回报机制、相关配套安排等)、合同体系、监管架构(授权关系和监管方式)、合作伙伴的选择条件和方式等事项，在征求发改、财政、规划、国土、环保等部门意见后，报本级政府批准后组织实施。
行业主管部门负责组织协调各相关职能部门建立项目实施方案联评联审机制，进一步减少审批环节，提高项目实施方案审查的工作效率。
(三)项目采购。
PPP项目采购应当严格按照《政府采购法》以及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等的相关规定，根据 PPP项目采购需求特点，在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式中依法选择适当的采购方式。PPP项目由项目实施机构在政府采购平台上公开发布，要规范设置投资准入门槛，确保各类投资主体平等参与。采购文件编制中既要考虑项目的经济技术指标，更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节，包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。
项目采购结果公示期满无异议的，应报市政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本依法签订项目合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。项目合同签署后，必要的审批手续应并行办理，有关部门要简化手续，优化办理程序，主动上门服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
合同内容应包括但不限于以下内容：1.项目组织结构;2.项目建设要求;3.特许经营内容、范围及期限;4.产品和服务标准;5.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制;6.设施的权属与处置;7.设施维护和更新改造;8.绩效指标及评价机制;9.安全管理;10.履约保证;11.退出及项目移交机制;12.违约责任;13.争议解决方式;14.应该约定的其他事项。
(四)项目执行。
项目实施机构和政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。根据项目特性，已设置超额收益分享机制的，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。
财政部门负责督促相关行业主管部门和项目实施机构，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，积极引进政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
(五)项目移交。
PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续，组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。
七、配套政策
(一)财政政策。
符合现行政策的PPP项目公司，享受我市的经济优惠政策，并优先上报争取中央、省资金投入等支持。市级财政将积极研究探索与金融机构共同发起设立PPP财政支持基金，充分发挥财政资金的引导和“杠杆”作用，吸引更多的社会资本参与政府公共产品和公共服务项目的投资。并结合自身财力状况，根据不同项目情况，通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。
(二)金融政策。
鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式，积极通过质押融资、银团贷款、保函业务等方式为符合条件的PPP项目提供融资支持。因项目实施需要，经本级政府批准，PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
(三)用地政策。
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
(四)价格政策。
特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的，应执行价格主管部门制定的价格，除此之外，放开其他项目限制，由经营者根据市场自行定价。
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