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财政部国企新引导国企PPP业务模式优化

发布日期：2017-12-26 来源：360金融PPP研究中心
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　　近日，财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)发布，对国企在基础设施和公共服务领域的业务方向、管理制度、资源整合模式等方面给出了相应建议，与此前的92号文、192号文不同，该政策未以“从严管理”为基调，而是表现出鼓励与支持的态度，同时财政部也表示将从财政端给予实质性支持，故可视作针对国企业务拓展工作的重要利好。整体来看，依据财政部新政及此前各管理部门发布的相关文件，未来国企的PPP业务或将从以下几个方面获得支持并加以优化。

　　 1 新政再次为国企是社会资本正名，令国企参与PPP更无后顾之忧

　　《指导意见》在“推广政府和社会资本合作”一节中指出：通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引国有企业等社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理，充分发挥市场机制作用，提高公共产品和公共服务供给管理与效率。不同于此前《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》以及“42号文”的含蓄表述，此处是管理层首次采用“国有企业等社会资本”这一明确提法。虽然这会在一定程度上加重市场对于“公公合作”会加大公共部门财务压力的担忧，但是对于国企而言，明确了其社会资本的身份之后，将大大减少面对舆论的压力，使国企的PPP业务开展得更为“名正言顺”。

　　 2 多举并进，引导国企从“重建设、轻运营”走向“重建设、重运营”

　　财政部此番国企新政在基本原则处特别强调了“绩效导向”，提出：发挥好现有政策对于国有资本向公益性行业投入的激励约束作用，加强国有企业提供公共服务质量和效率的考核。并在“完善监管”一节强调：加强行业监管，将相关国有企业提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。将国企参与基础设施与公共服务项目的绩效考核纳入重点考察范畴，这在一定程度上也将倒逼国企从“重建设、轻运营”的业务思路走向“重建设、重运营”的全面参与模式，督促国企在获取建设利润的同时也要发挥自身的资源优势、学习能力，适度转型并做好所参与项目范围内的运营工作，真正履行好社会资本的责任。

　　 3 混合所有制与“国民联合”协同发展，国企将引入、学习民企经验

　　民间资本参与PPP项目的主要优点之一是民企有良好的市场化运作经验，能够有效提高公共服务的质量与效率，对于国企而言是值得借鉴与学习的。故而，为充分发挥国企在基础设施与公共服务项目中作为社会资本的应有作用，新政特别提出：通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营。意在鼓励国企有效调用民间资本优势，补充自身不足，在国企已成PPP项目参与主力的既有现实之上使项目可以更为符合人民的生活、生产需求，创造更高的社会价值与经济价值。

　　财政、金融护航，全方位解决国企融资问题，保障投资安全性

　　新政明确了公益性项目政府支出责任，在“基本原则”的第一节“合理定位”中强调：处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于市场调节机制失灵的公益性行业，公共财政应当加大投入。并在后续提出：按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用。从中可见，未来财政对于缺乏市场化运营条件的项目还将进一步采用政府付费的模式加以支持。这不仅为国企项目的成功融资做出了保障，也为国企打消了无使用者付费的项目是否还能得到入库支持的疑虑——当然，这些市场化程度较弱的项目也是当前国企参与的主要项目类型。但如前文所述，虽然许多公益性较强的项目无法从市场化运营效果来评价，但是未来管理层也将完善绩效考核机制，将更多的政府补贴金额与绩效考核结果相挂钩，以完善国企运营能力，提升为公益性事业全面服务的责任心。此外，新政还提出：综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入。在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度。预示着未来管理层还将有更为完善的财政、金融配套措施支持国企参与基础设施与公共服务项目。

　　在92号文、192号文出台之后，许多国企因此前未充分考虑运营参与模式、绩效考核模式，以及明股实债模式的无节制使用而陷入了“如何整改”的困惑中。一是害怕已参与项目被清退出项目库，未来会缺乏财政相应保障——因财政部曾在《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行规程》中表示：未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任;二是害怕财务方面触犯合规性要求，限制未来业务拓展。但此番出台的政策明确了管理层对国企业务发展的支持态度，在一定程度上也是与中央经济工作会议中所提出的“要推动国有资本做强做优做大”相呼应。所以，在瞬息万变的市场环境和政策环境中，国企也需快速反应，即时调整，在合理控制财务风险的情况下，适时把握好业务机会，以实现国家、人民、企业的多方共赢。