近日，由财政部会同有关行业部门组织的第四批PPP示范项目申报已经启动。
7日从山东省PPP综合信息平台管理系统项目库查阅获悉，山东入库PPP项目已达1177个，粗略测算，生态建设和环保、能源、市政工程等类别的PPP项目近七成。
此前，财政部、住建部、农业部和环保部曾联合发文，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。在PPP模式的不断推进中，环保PPP应用最早，也渐成应用最为广泛的领域，其实施效果被业内人士认为在一定程度上代表着全国PPP事业的整体成效。
据悉，第四批PPP示范项目的筛选较前3批更为严格。风险分担、明确产出、集成绩效、依效付费是业界公认的PPP四大核心原则。其中风险分配是否合理尤为重要。
“从实操层面而言，风险对于政府和社会资本方都是极受关注的问题，因为风险关乎每一方利益，也关系到PPP的最终成败。”日前，E20环境平台PPP中心总监汤明旺结合此前参与同财政部PPP中心联合编著《PPP示范项目案例选编——水务行业(第二辑)》的经验提到，环保PPP项目在实操中要警惕最低需求风险，并提出了优化建议。
最低需求风险或致项目终止
在环保PPP项目落地后，什么是最低需求风险?
汤明旺表示，其实，在实际操作中，这种风险已经开始显现。他举了几个例子。本世纪初，中部地区某市一污水处理厂BOT项目一期工程建成后，配套网管建设等问题迟迟未能解决，处理水量无法达到预期，且政府付费不到位，项目最终移交给地方政府平台公司，政企合作失败。
此外，某环保公司在中部多省运营的近10个污水处理项目，连续3年处于实际污水处理量低于基本水量的情形，个别项目甚至连续3年实际污水处理量占基本水量的比例不超过25%。监管部门因此特别要求该公司解释这类项目是否存在政府违约的风险，政府是否能按约及时支付污水处理费或调整处理价格等。
“从这些案例可以看出，最低需求风险在实践中一旦形成，很可能直接导致政府付费风险，甚至双方无法谈拢而面临项目终止的局面。”汤明旺说。
责任如何“担”
上述案例中提到的最低需求风险责任究竟该由哪一方来承担呢?
“一般都认为，PPP项目由社会资本负责具体实施，但顶层设计是地方政府作出的，因此包括项目规划不合理、最低需求预测不准确、配套设施不到位、出现竞争性项目等在内的事项导致的风险责任在于政府，相应的风险也应由政府承担。”汤明旺说。
他解释说，以污水处理为例，该类PPP项目一般约定保底水量，且约束对象主要是政府，这种风险通常为政府所承担。很多污水处理项目都约定了在规定年限中(如运营期开始的前3年)，60%-80%不等的基本水量。基本水量成为传统污水处理企业的基本收入保障，一定程度上具有“旱涝保收”的特征。在这种机制下，通常还会约定在实际处理量超过设计规模时，政府对社会资本(或项目公司)的付费标准及付费金额相应调整机制。
而在现实中，也出现了此类风险由政府向社会资本转移的现象。
汤明旺举例说，污水处理项目中采取厂网一体化运作时，厂网建设、运营责任由社会资本方承担，有些项目将污水进水量大小视为与社会资本方管网建设范围及质量相关，因此不设保底水量，实际上最低需求风险由社会资本方承担。
此外，他还介绍，国内有些水环境综合治理PPP项目、黑臭水体治理PPP项目，包括污水处理厂、水体修复、景观改造等内容，特别是污水处理厂部分还涉及保底水量，但实际环境改善的绩效并不尽如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改进、否则延迟付费或减少付费的表态。同时，部分县级城市实施的垃圾焚烧发电PPP项目有“吃不饱”、污水处理PPP项目“晒太阳”的现象，也让地方政府的付费意愿降低。今年4月，南方另一城市海绵城市建设PPP试点项目也未设定保底水量，说明最低需求风险并非不能转移。
合理设计风险分担机制
“合理设计风险分担机制，是妥善处理政府与市场关系的重要组成部分，也关乎项目成败。”汤明旺说。
关于风险如何分配，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确提出，“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”
至于风险分担在具体应用中如何设计，汤明旺针对几种情况进行了区分。
他表示，在单体污水处理厂PPP项目上，政府对项目规划有最高决策权限，更有能力规划好和安排好水量，因此这类项目的最低需求风险由政府承担具有合理性。盲目把最低需求风险转移给社会资本方，在风险和收益相匹配的原则下，社会资本方将要求获得风险增加相应带来的风险溢价，最终导致政府长期支出增加，也不利于达成PPP长期运营效率提高这一核心目标。
而在厂网一体化项目上，汤明旺介绍，风险分配和付费机制有两种。其一是项目在形式上打包、但付费拆分处理，即污水厂按单体项目水价及水量付费(含基本水量)，管网则采用“可用性付费+绩效服务费”的方式付费，整体上属于需求风险转移的狭义特许经营模式;其二是形式和实质均达到一体化，即将考核指标彻底改为污染物减排标准的效果支付模式，付费与绩效完全捆绑，不设保底水量。“两者相比较，政府和社会资本哪方更有能力承担需求风险、承担此类风险的一方相应提出哪些要求、绩效考核是否清晰易行都是需要考虑的因素。”汤明旺说。
他建议，应从源头上提高项目规划的科学性，适度超前设计、合理预测未来需求。中小城市、工业园区的环保PPP项目，尤其需要忠于实际，对人口增长、产业导入有合理的判断，不过分乐观估计测算未来需求。针对最低需求风险显著的情形提前设计再谈判机制。设计再谈判机制可降低再谈判的交易成本，有利于双方按照约定流程通过再谈判保障自身权益。稳妥探索一体化、综合性项目，将最低需求风险内化到整体项目中，由社会资本方承担。
“因为风险分配和最终产出、绩效考核、依效付费属于相辅相成的关系，处理好这些关系方能将政府和社会资本方合作关系得以持续、不违PPP的‘初心’。”汤明旺说。
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