随着沿海发达地区的土地、人力等综合成本的不断上涨，产业向成本较低的地区转移成为必然。在这个过程中，飞地经济成为产业外溢的一个重要途径。
国家发改委等八部委近日联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(下称《意见》)提出，要充分发挥各地区比较优势，促进土地、技术、管理等资源优势互补和优化配置，共同参与园区建设和运营管理，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方良性互动、互利共赢。
引入PPP模式运营园区
“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
尤其是，沿海发达地区的土地、人力等各种成本日益高企，对部分产业来说，发展空间已经日趋饱和，必须要进行产业转移。在这个过程中，迁出地和迁入地通过飞地经济实现优势互补、合作共赢，是一个很好的方式。
按飞地经济的管理方式，可分为飞入地管理型、飞出地管理型、两地共管型这三种方式，前两者的利弊都十分明显。比如飞入地管理型优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验。而飞出地管理型优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来理解当地经济文化环境，从而可能出现水土不服。
有鉴于此，两地共管型成为飞地经济目前的主要合作方式。飞地经济牵涉到迁出和迁入地政府、企业等多方利益主体，形成的动力在于实现了各方利益的共赢。
对此，《意见》提出，要完善“飞地经济”合作机制，支持合作方建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。
从实践效果来看，迁出地首先考虑的大多是将产业中的制造等环节转移，而自身则保留总部和研发、营销等部门，迁入地在获得部分制造环节的税收同时，也能带动当地的就业和相关产业的发展，加快当地的城镇化进程。
不仅如此，《意见》在统计口径上也给予了明确。比如，在统计经济社会发展情况时，园区各项指标由所在地政府统计部门按现行统计制度和口径进行统计、核算和发布。但在政府内部考核时，允许合作方进行协商划分，但仅作专门用途供内部使用。
值得注意的是，《意见》鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作(PPP)等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。
中原地产首席分析师张大伟分析，飞地经济主要是平衡产业发展与土地需求之间的矛盾，通过合作共建园区，打造飞地经济，是目前很多一二线城市疏解部分功能很好的一种途径。在这个过程中，PPP的引入对类似像华夏幸福、亿达、陆家嘴、外高桥等产业新城、园区开发运营商来说，蕴含着广阔的市场机遇。
梯度合理分布
从所跨区域来说，飞地经济有大到跨国家之间的，比如20多年前新加坡与中国政府合作开发的苏州工业园区;也有跨省域的，如湖南衡阳-广东深圳、江苏-新疆等共建开发园区;还有省内之间的跨地级市的，比如珠三角与粤东西北的产业共建，苏南与苏北的挂钩共建;在一个地市内部，不同县级行政区域之间也有飞地经济，比如厦门岛内饱和之后，在岛外同安创建的工业集中区。
现阶段，省内的跨地市飞地经济模式最多，比如珠三角和粤东西北，苏南和苏北等。这是因为，即便是沿海发达省份，如广东、江苏内部，不同地市之间的经济发展也十分不均衡。以广东为例，粤东西北人均GDP都低于全国平均水平，粤西粤北的城镇化甚至远低于全国平均水平，经济发展与珠三角之间存在巨大的鸿沟，存在产业转移的梯度落差。
广东日前发布的《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》提出，今年广东将推进新一轮珠三角地区与粤东西北地区全面对口帮扶，以产业转移和共建为重点，支持珠三角地区汽车、电子信息、轻工食品、装备制造等龙头企业在粤东西北地区布局配套企业，引导珠三角地区大型骨干企业和特色优势企业的加工制造环节、大型骨干企业和特色优势企业增资扩产、转型升级项目、主导产业的配套企业、拥有较稳定国际市场份额的劳动密集型加工贸易企业、规模以上生产性服务业企业向粤东西北地区有序转移。
广东省体改研究会副会长彭澎分析，未来广东可以形成梯度发展、合理分工的产业结构体系。比如广深可以集中发展高端制造业和现代服务业，珠三角其他城市发展中端制造业，也有部分高端制造业，粤东西北则可以发展相关配套产业、重化工业等。
另一方面，在省域内部的飞地，往往也能获得来自省级层面财税、资金、土地等方面的支持。比如，从江苏的推动经验看看，“飞地经济”的根本目的在于促进省域范围内、区域之间的协调发展，因此对于共建园区给予了省级层面的高度支持，特别是在财政上的“以奖代补”政策。
广东省近日公布的《广东省第十二次党代会报告全文》指出，要狠抓产业共建龙头项目，探索推广“总部+基地”“研发+生产”等共建模式，发挥好龙头企业牵引和行业协会商会组织带动作用，推动产业链跨区域布局，力争每年都有一批重大优质项目在粤东西北地区落户。
其中，珠三角与东西北要高水平建设共建产业园，完善基础配套设施，推动优质产业和优秀企业加快向园区集聚。珠三角各市要制定激励企业向粤东西北拓展的政策，加大支持力度;粤东西北地区要降低制度性交易成本，确保综合营商成本不高于珠三角地区。
《意见》也提出，支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作，在对口支援(对口帮扶、对口协作)中，支持援受双方发展“飞地经济”，积极发挥市场机制，探索互惠互利的合作模式。鼓励援助方输出成熟的园区管理经验，选派干部到园区任职、挂职。
此外，未来跨省份的飞地共建将越来越多。《意见》提出，在东西部扶贫协作中，支持结对双方共建飞地园区，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳贫困地区劳动力就业。同时，在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。
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