近日，财政部发函要求核查武汉轨道交通8号线一期PPP项目，认为该项目存在“PPP项目不规范操作问题”、“风险分配不当”等问题，引发业内的关注和争论。
从披露的合同和资料来看，该项目实际上为此前存量BT项目，项目建设已完成70%。武汉地铁采取保留施工方、重新选择投资人的方式，将存量BT项目转化为PPP项目。
金融机构单独作为社会资本方中标，在典型PPP项目中较为罕见。一位接近该项目的知情人士介绍，此次对武汉轨道交通8号线一期PPP项目发函的主要原因可能是融资比例问题，政府资金可能面临较大风险。
应由政府资金占主导?
根据公示合同文本，该项目总投资135.84亿元，其中项目资本金47.84亿元，由社会资本(招商银行、光大银行和汉口银行联合体)和武汉地铁集团有限公司共同设立的“武汉地铁股权投资基金(契约型)”(下称“基金”，占66%股权，社会资本方出资约28亿元)，以及武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司投入。
在基金结构中，武汉地铁集团是劣后级出资人，出资3.15744亿元，占基金份额的10%;招行、光大和汉口银行三家银行联合体是优先级出资人，作为社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。
前述人士指出，该项目属于市政公共工程，依据近年来行业内的普遍经验和共识，为了控制风险，应该由政府或代表政府的主管企业牵头，并在投资比例中应该由政府资金占主导。而在此项目中，社会资产占据绝对主导，国有资产被列为劣后级，这意味着国有资产可能面临较大安全风险。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，按照已往经验，地铁通过运营最多只能收回30%左右成本，所以剩下70%必须由政府补上，或者由土地等其他资源补上。但国有资产产权不能转移，将来如何保证待遇公平的问题尤为重要，否则投资、施工各个环节都将面临不可控风险。金融机构目前缺乏足够的集成能力来主导PPP，如果将来金融机构蜂拥而上主导PPP，一旦出现项目风险，将会造成巨大影响。
面临处罚可能性较低
前述知情人士介绍，该项目招标已经结束，合同已经签订，投融资模式和远期收益分配也已经确定，接下来的整改大概率将会调整投资比例。这意味着项目的进行和实体部分不受影响，只是增加国有投资的比例或收益，调整风险分配问题。
“但最终具体方案尚未公布。”该人士补充道。
华南某工程公司人士对此表示，在规范的PPP项目中，联合体需要整合资源，承担融资、设计、施工及一段时间的运营等多种功能，在达到运营年限后整体移交政府。武汉8号线的PPP项目由金融机构资金方占主导，难以保障后续的收益分配和产权移交。
从业内人士处获悉，从现有信息和资料看，该项目并无违法、违规事实。该项目相关负责人已经与财政部进行了沟通，目的在进一步了解情况，规范引导。如果该项目不存在政府回购、明股实债等行为，则不存在被处罚的依据。
金融机构独立作为PPP项目社会资本方，这并非首单引起争议的案例，金融机构在PPP项目中充当社会资本方的趋势和需求有所增强。
君和律师事务所合伙人律师刘世坚对此表示，出现这种趋势的原因主要有两点：一方面是从行业角度看，尤其在交通行业，不少项目此前是按照BT项目操作，从项目转型的需求看，建设方和运营方已经具备，比较需要的是资金方或有限合伙人(LP)。另一方面，从地方政府的需求看，PPP在国内一些公共服务类的行业，更多还是体现为地方融资的工具。地方政府有选择PPP代替地方债的积极性，而施工方和运营方的需求并不十分迫切，矛盾的焦点依然在资金层面。
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