一、工作进展情况
近年来，在财政部的精心指导和大力支持下，在省委、省政府的正确领导下，湖南省财政厅主动作为，大胆创新，全力推广PPP模式，经过各级各有关部门的共同努力，工作进展总体上比较顺利，取得了初步成效。
(一)高度重视，精心组织。在公共服务领域推广和运用PPP模式，既是深化财税体制改革、创新公共服务供给机制的重要内容，也是推进供给侧结构性改革，促进稳增长、调结构、惠民生、防风险的重大举措。对此，省委、省政府高度重视，反复强调要把推进PPP模式作为理顺政府与市场关系、优化政府职能、提升公共服务质量的重要抓手，通过PPP模式撬动社会资本投入，加快重要基础设施和重大民生工程建设步伐。按照财政部和省委、省政府的部署，财政厅于2014年初成立了PPP试点工作领导小组，由郑建新厅长担任组长，统筹推进PPP各项工作;设立了政府和社会资本合作办公室，增加了编制，配备了专门工作人员，具体负责PPP日常工作，为推广PPP模式提供了坚实的组织保障。
(二)宣传培训，凝聚共识。一是务实培训。为帮助全社会更好地认识PPP，财政厅持续开展了分层级、分部门的大规模宣传培训，举办了全国首个PPP国际论坛，建立了PPP沙龙平台(已举办主题沙龙4次)，组织了PPP专业理论、政府采购、物有所值评价等各类专题培训10多期，累计参训人员超过10000人次。编印了《新常态下的伙伴合作》、《政府和社会资本合作(PPP)1000问》实操读本，突出讲解PPP政策、程序和实务操作。二是立体宣传。通过电视、纸媒、网络、微信等多种形式，开展多层次立体宣传，在《湖南日报》开设专版、《新理财》开设专刊、门户网站及红网开设专栏、湖南卫视及经视开展专访、湖南财政微信公众号持续推送，多渠道传播PPP知识。三是高效推介。通过“引进来，走出去”的方式，向境内外广泛推介湖南省PPP项目。特别是今年，到目前为止，已组织开展了“四座城市、五场会议、跨区联动”的推介活动。5月份，与省政府新闻办联合举办湖南省推进PPP新闻发布会，与省商务厅在香港联合举办湖南省重点PPP示范项目推介会，与省贸促会借助北京国际科博会平台联合举办湖南省PPP工作推进暨示范项目推介会;6月份，在长沙成功承办全球基础设施基金(简称GIF)第三次顾问委员会议和“PPP在中国”国际研讨会;8月份，在上海举办2016第二届中国PPP融资论坛，对湖南省20个PPP重点项目进行专门推介，并通过路演的方式现场展示项目，发布项目信息。四是积极对接。根据资本需求，财政厅在生态建设、环境保护、交通运输、市政工程、医疗卫生、片区开发、文化旅游、职业教育等具有稳定现金流和收益的领域选择PPP项目，对接包括全国社保基金理事会、央企、地方国企、民营企业以及银行、保险、信托、基金等金融资本。同时，与世行共同开展了PPP联合调研，积极对接世行DPL、PDF等PPP项目贷款支持，加强与亚行以及全球基础设施基金、中国PPP基金的合作，积极争取技援等支持，进一步拓宽了融资渠道。
(三)建章立制，夯实基础。一是通过转发财政部有关PPP管理文件，规范湖南省PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交等阶段的操作流程。二是立足湖南省实际，制定出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》、《政府和社会资本合作模式试点工作方案》，从PPP模式适用范围、PPP项目流程、财政管理职能和政策支持力度等方面提出具体要求，为各级政府及财政部门提供参考依据。三是制定出台《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》，对运用PPP模式的“两供两治”项目给予贴息和奖补，调动社会资本参与PPP的积极性。
(四)规范管理，注重质量。一是建立“三库一平台”，从源头管控项目。“三库”是指项目库、咨询服务机构库、专家库，“平台”是指连通省市县三级的综合信息平台，要求全省所有PPP项目均录入信息平台管理。截至目前，共录入项目299个，总投资4949.18亿元，其中新建项目249个，涉及投资额4490.91亿元。同时，向全国公开披露项目信息，实现信息共享，并以公开促规范。二是加强财力测算，防控债务风险。要求各地财政部门严格执行财政承受能力论证指引，做好地区和行业平衡，对项目涉及的政府支付责任进行识别、测算和评估，纳入年度预算和中期财政规划管理，防范和控制中长期财政风险。同时，将PPP项目与政府债务进行联动管理，从去年开始，省级开始在交通领域试编重大基础设施项目债务预算，今年又扩大到水利、能源和保障性住房等民生领域，并在全省市县全面推开。财政厅要求，这些领域的PPP项目都要纳入债务预算管理的“笼子”，既提高项目的可行性，又有效防控债务风险。三是严格评审制度，保障项目质量。为保证省级示范项目能起到树标杆、可复制的作用，财政厅遵从公平、公正、公开的原则，邀请行业专家对申报的项目按严格的程序和标准进行评审，建立逐级、多轮筛选机制，宁缺毋滥。特别是在评审第三批示范项目时，规定凡是合作期低于8年，采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，或以融资平台公司作为实施机构的项目，一律不能纳入示范项目范围。
(五)示范引领，有序推进。通过示范项目打造样板、树立标杆，引领带动全省PPP项目规范有序实施，是财政厅的工作重点。截至目前，湖南省按照程序规范、专家评审、严把质量、示范引领的原则，分三批共推出省级示范项目199个，总投资3109亿元，涵盖生态建设和环境保护、交通运输、市政工程、医疗卫生、片区开发、旅游、教育和保障性安居工程等领域。其中2014年第一批示范项目30个，总投资628亿元;2015年第二批示范项目52个，总投资768亿元;2016年第三批示范项目117个，总投资1713亿元。前两批示范项目签约率达76.8%，落地率接近50%，均处于全国领先水平。部级示范项目共12个，涉及市政、能源、文化等领域，其中10个项目进入执行阶段，已签订正式合同，落地率83%。
二、存在的困难和问题
PPP模式在湖南省还是新生事物，虽然工作取得了一定成绩，但在推进过程中也遇到了一些困难和问题。
(一)少数地方思想认识不够到位。推进PPP模式已近3年，在全省上下已形成较好氛围，但仍有少数地方未引起足够重视，或存在片面的认识。有的地方不懂、不熟，又不愿了解，工作尚未起步。有的地方则缺乏信心，认为PPP合作期限太长，动辄10年、20年，政府人力成本太高，相对于BT项目简单的建设移交，PPP项目流程、操作太过复杂，因此在工作中存在畏难情绪。还有的地方急于求成，认为PPP模式是个框，什么都可往里装，结果一哄而上，因前期工作不充分，一些项目很难操作，最后甚至被叫停或取消。由于思想认识不够到位，各地工作进展也不够平衡，特别是县级，少数地方至今还未申报实施项目。
(二)部分项目设计操作不够规范。PPP项目方案设计包括技术方案及技术路线的选择、运营管理模式、PPP具体方式、回报机制等诸多方面，是项目成功实施的关键，也是项目经济性、可行性、风险控制和实现PPP目标的基础，特别是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”两项测算，其准确性直接影响到政府对项目的决策，甚至影响到地方未来的财政状况。但从财政厅在示范项目评选时收集到的部分实施方案看，还存在内容设计比较空、财务测算套用模板、绩效付费机制设计不合理、项目监管体系不健全等问题。有的地方政府借PPP之名，行BT之实，部分项目不具备PPP的条件，却通过项目包装，采取保底承诺、明股实债等方式变相融资。
(三)民营资本不够积极。从湖南省前两批示范项目来看，大部分项目联系的社会资本方都是央企、国企和银行金融机构，民营企业参与比例很低。其主要原因有两个方面：一方面，PPP项目投资大，运营期限长，收益虽然稳定但总体不高，项目投资后的流动性不足，对民营资本吸引力偏低;另一方面，PPP项目经营期限长，面临的市场风险、项目风险、政策和法律风险等较多，特别是怕“新官不理旧事”，民营企业对政府能不能遵守合约心存疑虑，使得民营资本持观望态度者居多。
(四)支持体系不够健全。一是土地政策有待完善。对于划拨用地能否作价出资、作价出资应当履行的程序、土地价值评估、作价出资后能否进行二级开发等问题，还没有具体规定。二是融资支持有待完善。目前信贷政策仍主要沿用传统政府融资和企业融资思路，强调抵质押物，依旧希望政府无条件兜底。银行短期贷款与PPP项目长期融资之间的期限错配问题也比较突出，PPP项目融资需求难以得到满足。
三、有关建议
(一)健全政策体系，激发社会资本参与积极性。建议财政部出台相关政策，鼓励各类金融机构为PPP项目提供优质、长期的融资，并进一步完善专项转移支付资金管理办法和税收优惠政策，加大对PPP项目的政策支持力度，尤其是对公共服务领域的项目给予倾斜。
(二)完善基础工作，促进项目规范运行。建议进一步完善PPP综合信息平台，加强数据调用和分析功能，推进专家库和咨询机构库建设，并依托现有综合信息平台开发项目交易功能，为PPP项目落地提供一站式对接服务，包括交易信息发布、寻找社会资本、融资配套服务、专业咨询顾问等。同时，开辟业务咨询专栏，为地方财政提供全方位的业务指导和技术支持。
(三)提供融资平台，拓展项目融资渠道。建议财政部提供多种平台，并充分发挥世行、亚行等国际金融机构贷款期限长、利率低、增信能力强的优势，供地方政府对接国内外各类金融资本，在解决地方项目融资难的同时降低融资成本。
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