10万亿元政府和社会资本合作(PPP)项目等待落地，热潮伴生乱象，财政部终于向伪PPP伸出了治理之手。继日前财政部相关负责人明确表态要治理伪PPP项目后，12月15日，财政部官网也刊文直指伪PPP的几大形式与弊端，财政部副部长史耀斌坦言，目前有地方假借PPP搞变相融资，政府回购、明股实债、固定回报等问题突出，这既影响了PPP模式的规范推广，也增加了地方政府的债务风险和隐患。对此，财政部将开展完善PPP模式专项督查调研，5个督导小组分赴10个省份，督促PPP项目规范实施、加快落地。还有业内人士建议，未来我国仍需出台相关条例保障真PPP项目的落地、运营。
看似入股实则发债
史耀斌本次指出，目前我国一些地方政府的思维仍然停留在通过融资加大建设上，假借PPP做融资，其中，明股实债的问题就比较突出，需要引起高度重视。对此，北京商业经济学会秘书长赖阳告诉北京商报记者，所谓明股实债，是指借购买股权的名义发放债券。
赖阳解释说，在多数PPP项目中，政府都会和社会资本共同出资成立一家新的项目公司，专门负责建设、运营该PPP项目。除了政府和社会资本各持有该公司股份之外，银行也可以购买公司股权，并在后期获得分红。这原本是正常的持股流程，但目前部分地方银行会和政府达成协议，政府提出在1-3年内从银行手中回购该公司股权，从银行的角度来说，这实际上就是以入股的名头发债，属于明股实债，从政府的角度来说，这种股权回购行为也是违背PPP初衷的。
在保底承诺方面，则有业内人士举例称，上世纪末，西南地区某城市在建设长江大桥时名义上采取了PPP模式，但实际上，政府与企业达成协议，约定在大桥建成20年内，企业均可获得年收益率16%的固定回报。中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁告诉北京商报记者，PPP的重要特征之一就是让政府、企业等多方参与项目，共同承担责任，现在有地方政府对企业甚至融资平台做出保底承诺，显然不符合PPP模式的要求。
除了上述两种形式之外，BT模式也是被明令提出要与PPP区分开来的形式之一。据了解，BT模式即Build-Transfer，原本是指政府通过项目招标，将项目交给社会资本承包，完成建设后，政府验收项目并支付合理回报。如山西省交通厅就曾与山西中昌集团有限公司采用BT模式，让该公司负责建设山西阳侯高速公路，项目总投资54亿元人民币，建成后移交给省交通厅，这本身是符合规定的。
但是史耀斌指出，目前我国有部分项目将BT项目包装成PPP项目，明面上是PPP项目，其实只着重于前期建设，项目建成后既缺乏后期运营，也不对社会资本进行绩效考核，虽然工程没有进行交接，但实际上就是“拉长版的BT模式”，也属于伪PPP。
政府为求经济增长滥用PPP
对于上述几种伪PPP项目出现的原因，史耀斌表示，政府和企业都要承担一定的责任。在政府方面，他指出，目前有的地方政府为了片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社会资本承诺过高的回报率，这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求，会损害公共利益。
除了蓄意包装PPP项目之外，史耀斌称，其实也有地方政府接触PPP项目不久，对理念学习得不够透彻，才导致走了弯路，譬如有地方将PPP模式简单理解为融资手段，且程序复杂、管理要求高，认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单。
有业内人士进一步表示称，虽然我国并没有对地方政府摊派完成PPP项目的硬性指标，但近年来，PPP项目获得国家层面的大力推广与支持，也可能有地方政府“见风使舵”，把完成PPP项目看做一种政绩，在PPP模式较为复杂的背景下，就把其他商业化项目包装成了伪PPP项目，试图走捷径。
而在企业方面，史耀斌坦言，目前我国对民营资本的权益保障不足，主要又体现在法律保障不足上。由于PPP项目合作期比较长，这就会导致民营资本担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。业内人士称，从这个角度考虑，目前的伪PPP项目中，无论是明股实债、保底承诺还是BT模式，都为民营资本的投资回报提供了一定的保障，即使属于伪PPP，也可能会吸引部分企业铤而走险。
“诚然，现在市面上出现了不少伪PPP项目，部分地方政府和企业都要担责，但归根结底，这也与我国相关法律不健全有关”，赖阳表示，业界之所以至今无法就伪PPP的概念和范围达成共识，正是因为我国目前也只列举了部分伪PPP的表现形式，但没有出台正式文件，理清真假PPP之间的界限，对伪PPP做出明确的规范和处罚措施。
绩效考核应覆盖PPP全过程
去年6月，财政部金融司发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，重申严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
赖阳指出，财政部之所以三令五申禁止伪PPP项目，正是因为伪PPP可能对地方政府和市场带来诸多危害。他表示，我国推广PPP的目的在于通过引进社会资本的力量，减少政府公共财政的支出和投入，在盘活社会资本的同时，也能运用社会资本更加灵活的操作方式，增强项目的可行性，而伪PPP模式有了保底措施后，社会资本后期运营的积极性有所降低，项目运作的效果可能就达不到最理想的程度。
此外，从政府的角度来说，如果回购企业股权或进行保底承诺，就相当于把PPP中原本应该由政企双方甚至企业单方承担的风险，转嫁到政府自己身上。赖阳举例称，PPP项目具有较大的风险性，一旦项目出现亏损，政府按照原有承诺对企业支付保障金，不仅违反了PPP相关规范条例，也背上了负债。
而史耀斌则表示，目前我国PPP市场主体良莠不齐，伪PPP的做法甚至产生了一定的挤出效应，出现了“劣币驱逐良币”的现象，此外，伪PPP也影响了真PPP模式的规范推广，同时增加了地方政府的债务风险隐患。
为了改变这一现状，史耀斌明确表示，今后决不能允许PPP项目“钻制度空子”、“规避制度要求”，要着力改变伪PPP不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做真PPP。
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